Postępowanie odwoławcze

Z postępowaniem odwoławczym mierzą się nie tylko prewentyści pełniący służbę w komendach miejskich/powiatowych PSP, lecz także ci pracujący w komendach wojewódzkich. Przedstawione w artykule wyroki sądów administracyjnych pomogą im w rozstrzygnięciu, czy zaskarżoną decyzję powinno się utrzymać w mocy, czy raczej uchylić.

Artykuł ten jest formą instrukcji, wskazującą, na jakie zagadnienia należy zwracać uwagę, przeprowadzając postępowanie administracyjne, a następnie formułując decyzję, tak by nie została uchylona w wyższej instancji. To oczywiście nie jedyny problem, z którym muszą mierzyć się na co dzień prewentyści, jednak z własnego doświadczenia  wiem, że te właśnie zagadnienia sprawiają najwięcej kłopotów.

Niewykonalność decyzji

Niekiedy już podczas prowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych widać, że nałożone obowiązki będą bardzo trudne lub wręcz niemożliwe do wykonania w kontrolowanym budynku. Co należy zrobić w takiej sytuacji? Wydać decyzję, czy też jej nie wydawać z uwagi na fakt, że zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego (dalej kpa) decyzja musi być w dniu jej wydania wykonalna?

Odpowiedź na to pytanie znajdziemy w orzecznictwie. Zgodnie z wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. II OSK 2042/11, II OSK 1603/10, II OSK 2366/13) trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, nie stanowią o niewykonalności obowiązku, a co za tym idzie - nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji. Podstawową kwestią jest, aby obowiązki zostały nałożone zgodnie z przepisami prawa i na właściwy podmiot.

W jaki sposób strona powinna więc zrealizować obowiązek, skoro nie jest to możliwe zgodnie z zapisami zawartymi w decyzji?

W szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań prawnych dotyczących ochrony przeciwpożarowej ze względów lokalnych lub technicznych nie jest możliwe lub uzasadnione jest przyjęcie innych rozwiązań, istnieje możliwość zastosowania na wniosek właściciela rozwiązań zamiennych lub zastępczych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektów. W takich przypadkach niezbędne jest uzgodnienie ich przez inwestora (osoby zobowiązanej do zapewnienia bezpieczeństwa w obiekcie) z komendantem wojewódzkim PSP. Postępowanie administracyjne w tym przedmiocie zostaje wszczęte na wniosek strony i kończy się postanowieniem.

Z tego też względu bardzo ważne jest, by w decyzji zawrzeć pouczenie o możliwości zastosowania rozwiązań zamiennych lub zastępczych - o ile oczywiście ich zastosowanie zgodnie z obowiązującym stanem prawnym i faktycznym jest w danej sytuacji możliwe.

Podstawami prawnymi do zastosowania rozwiązań zamiennych lub zastępczych są:

• § 2 ust. 2 i 3a rozporządzenia ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DzU z 2015 r., poz. 1422),
• § 1 ust. 2 rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (DzU nr 109, poz. 719),
• § 8 ust. 3 i § 13 ust. 4rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (DzU nr 124, poz. 1030),
• § 3 ust. 4 rozporządzenia ministra gospodarki z 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (DzU z 2014 r., poz. 1853).

Mimo możliwości zastosowania przez stronę postępowania rozwiązań zastępczych lub zamiennych nadal jednym z argumentów podnoszonych w odwołaniach jest w takich przypadkach „niewykonalność decyzji”. W uzasadnieniu odwołujący pisze zazwyczaj, że ze względu na warunki techniczne skontrolowanego obiektu nie jest w stanie wykonać nałożonych na niego w decyzji obowiązków. W takiej sytuacji należałoby utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy (jeżeli oczywiście nie ma innych przesłanek do jej uchylenia), a w uzasadnieniu decyzji organu II instancji powołać się na wskazane wcześniej orzecznictwo sądowe oraz raz jeszcze przypomnieć o możliwości zastosowania rozwiązań zamiennych lub zastępczych.

Dokładność decyzji

Zgodnie z orzecznictwem decyzja wydana przez organ administracji publicznej w celu skorygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które jej adresat jest zobowiązany wykonać. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być sformułowane w sposób umożliwiający następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych (wyrok NSA, sygn. II OSK 495/10).

W gruncie rzeczy jest oczywiste, że wydając decyzję, staramy się, by nałożony w niej obowiązek był jasny i zrozumiały dla strony. Okazuje się jednak, że tę tezę można w prosty sposób podważyć. Wystarczy, że w sentencji decyzji napiszemy np. „usunąć nieprawidłowości dotyczące stanu technicznego hydrantów zewnętrznych (urządzeń przeciwpożarowych) stwierdzonych w trakcie wizji lokalnych przeprowadzonych przez X w Y, sprecyzowanych w tabelach będących załącznikami do protokołu z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia Z w celu zagwarantowania ich sprawnego i niezawodnego funkcjonowania”. Taki zapis jest błędny, ponieważ to już w sentencji decyzji powinny być dokładnie opisane wszystkie nieprawidłowości, które występują w kontrolowanym obiekcie i w niej należy wskazać, w jaki sposób je usunąć. Nie można powoływać się w sentencji na protokół. W decyzji powinny być dokładnie opisane wszystkie nieprawidłowości, które występują w kontrolowanym obiekcie oraz sposób ich usunięcia. Tak samo nie można wydać decyzji jedynie odsyłającej do wskazanego w niej przepisu (wyrok NSA, sygn. II OSK 18/10).

Jeżeli z decyzji nie wynika jednoznacznie, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę, a do organu odwoławczego wpłynęło odwołanie, należy taką decyzję - w zależności od sytuacji - albo uchylić w całości lub części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (opisując dokładnie czynności, które jej adresat jest zobowiązany wykonać), albo uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (w przypadku gdy dodatkowo jest niezbędne postępowanie wyjaśniające, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie).

Niezależnie od powyższego należy pamiętać o tym, że organ I instancji, wydając decyzję, nie powinien sugerować zobowiązanemu sposobu likwidacji ujawnionej nieprawidłowości, gdy przepis prawa daje mu do wyboru kilka możliwych wariantów. Byłaby to zbyt daleko idąca sugestia, gdyż ostatecznie o sposobie zabezpieczenia obiektu w zgodzie z obowiązującymi przepisami rozstrzyga wyłącznie właściciel/zarządca budynku. W sytuacji gdy przepis prawa daje prawo wyboru zobowiązanemu nie możemy bowiem w niego ingerować. W takim przypadku konieczne jest odstępstwo od zasady jednoznacznego wskazania sposobu wykonania danego obowiązku.

Stosowanie „nowych” przepisów przeciwpożarowych do „starych” budynków

Jednym z najczęstszych zarzutów podnoszonych w odwołaniach przez stronę postępowania jest zarzut zastosowania przez komendanta powiatowego/miejskiego PSP w decyzji nowych przepisów prawnych do budynku, który został wybudowany pod rządami „starego” prawa. Argumentuje się to zazwyczaj tym, że prawo nie powinno działać wstecz, co oznacza, że strona nie ma obowiązku dostosowania budynku do obowiązujących standardów.

Nie da się ukryć, że w obowiązującym porządku prawnym zasada „prawo nie działa wstecz”istnieje. Nie jest ona jednak zasadną absolutną - obowiązującą w każdym przypadku.Możliwa jest np. nowa ocena zdarzeń z przeszłości, czyli ustalenie reguły prawnej nakazującej wiązanie innych niż dotychczas skutków prawnych ze zdarzeniami z przeszłości.Co to oznacza dla prewentystów? W orzecznictwie sądów administracyjnych (np. sygn. II SA/Go 475/09) przyjęto, że istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami „starego” prawa, ale istnieje i użytkuje się go w nowym porządku prawnym, jest zdarzeniem ciągłym albo sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowej ustawy. Zatem wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takich budynków jest działaniem jak najbardziej prawidłowym.

Odstępstwo od tego stanowi zapis § 45 rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (DzU nr 109, poz. 719). Zgodnie z nim w stosunku do budynków wzniesionych zgodnie z ustawą z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DzU z 2006 r. nr 156, poz. 1118, ze zm.) oraz aktami wykonawczymi wydanymi na podstawie tej ustawy nie stosuje się kryteriów określonych w § 16 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia (stanowią one podstawę do uznaniu budynku za zagrażający życiu ludzi).

W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa pożarowego organ zobowiązany jest również w takich przypadkach do wydania nakazu dostosowania obiektu do aktualnie obowiązujących wymagań prawnych w trybie postępowania administracyjnego. W razie braku możliwości technicznych do dostosowania danego obiektu do obecnych standardów - adresatowi decyzji z pomocą przychodzą opisane powyżej rozwiązania zamienne lub zastępcze.

Ustalenie strony postępowania w przypadku obowiązku zapewnienia drogi pożarowej

Jedną z najtrudniejszych kwestii w pracy prewentysty jest prawidłowe ustalenie właściwej strony postępowania administracyjnego. To zagadnienie opisałam szerzej we wrześniowym artykule dotyczącym decyzji administracyjnej. W tym wydaniu PP chciałabym omówić szerzej sposób ustalenia strony postępowania w przypadku obowiązku zapewnienia drogi pożarowej wówczas, gdy właściciel budynku, do którego powinna zostać doprowadzona droga pożarowa, nie jest równocześnie właścicielem terenu wokół obiektu. Kto powinien być właściwym adresatem decyzji - właściciel lub zarządca obiektu, dla którego ma być ustalona droga pożarowa, czy też może właściciel lub zarządca terenu, na którym wytyczona ma być droga? Logika podpowiada, że powinien być to właściciel lub zarządca obiektu. To on przecież ma korzyść z jej ustalenia. Dlaczego podmiot, który jest jedynie właścicielem terenu wokół obiektu, miałby zostać zobowiązany do wydatkowania nierzadko sporych sum, aby doprowadzić drogę pożarową do cudzego budynku, a następnie do jej utrzymywania we właściwym stanie? Nie jest jednak tak oczywiste, jak się może wydawać. To zagadnienie było bardzo różnie rozstrzygane przez poszczególne sądy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w swoim wyroku z 28 października 2009 r. (sygn. II SA/ Go 499/09) uznał, że to właśnie ustalenie, kto jest właścicielem czy też zarządcą terenu, na którym wytyczona została droga pożarowa, ma decydujące znaczenie dla ustanowienia nakazu zapewnienia jej przejezdności i odpowiednich warunków technicznych. Zgodnie z tym orzeczeniem obowiązek utrzymania w należytym stanie drogi pożarowej przez właściciela (zarządcę terenu) dotyczy każdej drogi pożarowej znajdującej się na tym terenie, niezależnie gdzie ona prowadzi, co oznacza w konsekwencji, że prawnie dopuszczalna jest sytuacja, gdy obowiązek utrzymania drogi pożarowej wytyczonej dla danego budynku może spoczywać na właścicielu (zarządcy) terenu, który nie jest właścicielem tego budynku.

Powyższa bardzo kontrowersyjna teza została jednak na szczęście zastąpiona przez odmienne podejście do tematu, które zaprezentował tym razem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2015 r. (sygn. II OSK 2366/13), w którym jednoznacznie stwierdził, że zapewnienie drogi pożarowej (lub ewentualnie inicjatywa rozwiązania zamiennego) spoczywa na właścicielu obiektu. Zdaniem sądu zapewnienie drogi nie musi być związane z uzyskaniem prawa własności lub innego prawa rzeczowego do gruntu, a zobowiązany do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej ma hipotetycznie możliwość wystąpienia z żądaniem ustanowienia odpowiednich służebności gruntowych.

Wyrok ten został wydany stosunkowo niedawno, a ma duże znaczenie dla pracy prewentystów, uznałam więc za właściwe przedstawienie go w artykule.

Możliwość powołania się w decyzji na Polską Normę

Wiele technicznych zagadnień regulują tylko i wyłącznie Polskie Normy, co sprawia, że prewentyści często są zmuszeni powoływać się na nie w decyzjach administracyjnych. Zdarza się jednak, że strony postępowania kwestionują takie zapisy w decyzji. Dlaczego? Do 31 grudnia1993r. stosowanie Polskich Norm było obowiązkowe i pełniły one rolę przepisów. Nieprzestrzeganie ich postanowień było naruszeniem prawa. Od  1994r. stosowanie ich jest jednak dobrowolne, przy czym do 31 grudnia 2002 r. w pewnych przypadkach istniała możliwość nakładania obowiązku stosowania PN przez właściwych ministrów. Od 1 stycznia2003 r. ich stosowanie jest już całkowicie dobrowolne. Jeżeli dodać, że są one co prawda powszechnie dostępne, ale nie bezpłatne, to wydaje się, że otrzymaliśmy odpowiedź na pytanie.

Czy w związku z tym nadal powinniśmy powoływać się w decyzjach na Polskie Normy? Sprawa jest dosyć skomplikowana. Stosowanie PN jest co prawda dobrowolne, jednak nie może umykać z pola widzenia sprawa podstawowa, jaką jest należyta organizacja ochrony przeciwpożarowej.Na uwagę zasługuje ponadto fakt, że ustawodawca nie zwolnił organów PSP z obowiązkowego stosowania norm w poszczególnych dziedzinach, o czym świadczy między innymi zapis § 10 ust. 12 rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (DzU nr 124, poz. 1030), w którym wyraźnie jest podkreślone, że miejsce usytuowania hydrantu zewnętrznego należy oznakować znakami zgodnymi z polskimi normami.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 maja 2008 r. (sygn. I OSK 785/07) uznał, że organom administracji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa przez odwołanie się do Polskiej Normy, która zapewnia optymalną realizację obowiązku spoczywającego na podmiocie zobowiązanym.

Następną kwestią sporną jest możliwość stosowania normy, która została wycofana. Strona także w tym zakresie zazwyczaj protestuje, argumentując, że zapis zawierający odesłanie do wycofanej już Polskiej Normy nie jest prawidłowy. Czy na pewno? Ustawa onormalizacji nie określa przecież obowiązywania wczasie zasad wiedzy technicznej zawartych wnormach. Co więcej, zgodnie z interpretacjami Polskiego Komitetu Normalizacyjnego normy wycofane bez wątpienia są zasadami wiedzy technicznej iich stosowanie jest jak najbardziej dopuszczalne, a w niektórych przypadkach, takich jak ochrona życia i zdrowia ludzkiego, wręcz nakazane.

Zbiór norm wycofanych nie jest więc zbiorem norm, których stosowanie jest zakazane. Normy wycofane tym różnią się od norm aktualnych, że prezentują mniej nowoczesne rozwiązania z punktu widzenia postępu naukowo-technicznego, jednak rozwiązania te nie są błędne. Normy wycofane często są bardziej przystępnie opracowane i zredagowane. Są one zasadami wiedzy technicznej, a co za tym idzie - brak jest przeszkód w ich stosowaniu.

Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym oraz obowiązek organów udzielania informacji faktycznej i prawnej

Po przeprowadzeniu czynności kontrolno-rozpoznawczych, które wykazały nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej, komendant powiatowy/miejski PSP ma obowiązek zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie o wszczęciu postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 61 § 4 kpa. Zawiadomienie to musi zawierać informację, że w ciągu 7 dni od daty jego otrzymania strona może składać wyjaśnienia, wnioski dowodowe i żądania dotyczące prowadzonego postępowania administracyjnego, a przed wydaniem decyzji zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Należy bezwzględnie przestrzegać tej zasady, mimo że zgodnie z orzecznictwem podstawą do uchylenia decyzji nie może być naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowania tylko z tej przyczyny, że organy przed wydaniem decyzji nie umożliwiły im zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (art. 10 kpa), a dla skutecznego postawienia zarzutu naruszenia tego przepisu konieczne jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć stwierdzone uchybienie (wyrok NSA, sygn. II OSK 843/11).

Dlaczego przestrzeganie tej zasady jest tak ważne? Powód jest prosty - wystarczy, że strona poda jednak w odwołaniu, np. jakiej czynności procesowej nie mogła dokonać poprzez zaniechanie wysłania do niej zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a decyzja będzie musiała zostać uchylona przez organ wyższej instancji.

Podobnie jest w przypadku braku pouczenia strony w decyzji o możliwości skorzystania z rozwiązań zamiennych lub zastępczych (oczywiście w sytuacji, gdy jest to możliwe w danej sprawie).

Niepouczenie strony o wszystkich przysługujących jej uprawnieniach i możliwościach usunięcia zagrożenia pożarowego stanowi poważne naruszenie zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej, co jest naruszeniem obowiązku organów, według art. 9 kpa.

Zasada ta stanowi, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Poinformowanie adresata decyzji o możliwości zastosowania odstępstw od nałożonych obowiązków jest niewątpliwie informacją, która może mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony odwołującej.

Konsultacja artykułu: st. bryg. Hubert Harasimowicz

Marta Dubiec
jest radcą prawnym, specjalistą w Wydziale Kontrolno-Rozpoznawczym KW PSP w Gorzowie Wielkopolskim

Grudzień 2015