KONFLIKT INTERESÓW – ZABÓJCA ZAUFANIA I KARIER

Znacznie więcej polityków, urzędników i funkcjonariuszy straciło swoje stanowisko w wyniku ujawnienia konfliktu interesów niż z powodu stwierdzonej sądownie korupcji. Wątpliwości co do bezstronności i obiektywności danej osoby mogą pojawić się na przykład, gdy istnieje podejrzenie, że przedkłada własny interes nad interes ogółu lub swojej instytucji. W instytucjach publicznych oczekuje się od pracowników i funkcjonariuszy unikania konfliktów interesów.

Zasada służby publicznej

Dawno, dawno temu państwa były prywatną własnością swoich władców. Bolesław Krzywousty podzielił swoje królestwo między synów i nikogo to w ówczesnej Polsce ani w Europie nie dziwiło. Ot zwykły podział własności między spadkobierców.

Jednak już za Kazimierza Wielkiego powoli kształtowała się koncepcja „Korony Królestwa Polskiego”. Państwo – Korona – stawało się bytem odrębnym i nadrzędnym wobec swojego władcy – króla. Przestawało być jego prywatną własnością. Król miał obowiązek strzec Korony – państwa – i jej integralności terytorialnej. Kształtowała się monarchia stanowa, w której poszczególne stany, wraz z samym królem, miały nie tylko prawa, lecz także obowiązki. W Polsce doprowadziło to do rozkwitu Rzeczypospolitej, czyli republiki szlacheckiej. Ponieważ państwo – Korona – stawało się wartością nadrzędną, zaczęto mówić o interesie publicznym, czyli interesie Korony i jej obywateli, który był czymś innym niż interes władcy. Polskie słowo „rzeczpospolita” pochodzi od łacińskiego wyrażenia „res publica”, co oznacza rzecz wspólną, powszechną, a po staropolsku – „pospolitą” – czyli służącą ogółowi.

Skoro Korona i Rzeczpospolita stały się bytami odrębnymi od swoich władców, to w konsekwencji można było zacząć mówić o interesie państwa, interesie ogółu – czyli o interesie publicznym, odrębnym od interesu panującego. Ba, skoro czasami panujący mógł działać przeciwko interesowi publicznemu, to wywodzono z tego prawo do nieposłuszeństwa, a nawet do obalenia takiego władcy. Wchodzimy tu więc w obszar lojalności. Lojalność wobec Rzeczypospolitej i interesu publicznego stawała się nadrzędna wobec lojalności personalnej względem władcy lub jego urzędników. Pamiętamy z „Trylogii” utyskiwania nad „prywatą”, która rozszarpuje Polskę na kawałki jak połeć czerwonego sukna.   

W kolejnych wiekach państwa rozbudowywały swój aparat administracyjny. Powstawała nowoczesna biurokracja.

W państwach republikańskich i w monarchiach konstytucyjnych pojęcie interesu publicznego zyskiwało na znaczeniu. Prawa wyborcze stawały się powszechne. Poszerzały się prawa obywatelskie. Obywatele coraz powszechniej oczekiwali, że urzędnicy i funkcjonariusze państwowi będą kierować się interesem publicznym, a nie własnym. 

Oznaczało to, że sprawy służbowe powinny być załatwiane na podstawie zasad obiektywności, bezstronności i bezinteresowności. Urzędnicy i funkcjonariusze powinni byli także unikać sytuacji konfliktu interesów.

Powiązane zasady

Co konkretnie oznaczają te zasady?

Zasada służby publicznej to kierowanie się interesem publicznym, czyli interesem ogólnym i dobrem wspólnym.  

Bezstronność oznacza, że zadania służbowe są wykonywane bez kierowania się osobistymi preferencjami lub antypatiami. Strony są równe. Pewne preferencje mogą wynikać z przepisów prawa lub oficjalnych strategii – wtedy muszą być stosowane. Nie mogą być jednak dodawane do nich preferencje osobiste.

Zasada obiektywności polega na kierowaniu się jasno określonymi kryteriami. Kryteria nie zmieniają się w zależności od tego, wobec kogo są stosowane. Powinny być logiczne i wynikać z dbałości o interes publiczny. Obiektywność oznacza także odporność na wpływy i presję, by takich kryteriów wobec pewnych osób lub podmiotów nie stosować.

Bezinteresowność z kolei oznacza, że przy wykonywaniu obowiązków służbowych nie kierujemy się tym, czy sposób załatwienia sprawy może wpłynąć na nasze interesy finansowe bądź osobiste. Nie oczekujemy nienależnych korzyści. Ani dla siebie, ani dla innych osób.

Wszystkie te zasady są powiązane także z zasadą legalizmu. Konstytucja stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w jego granicach. Opieranie się na przepisach znacznie ogranicza ryzyko stronniczości i interesowności, choć nie eliminuje go w pełni.

W przypadku służby cywilnej niektóre z tych zasad zostały podniesione nawet do rangi konstytucyjnej. Art. 153 ust. 1 Konstytucji stanowi, że „w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej”.

Interesy w konflikcie

Naruszenie zasad bezstronności, bezinteresowności i obiektywności zazwyczaj wiąże się z sytuacjami konfliktu dwóch interesów: prywatnego i publicznego. Urzędnicy i funkcjonariusze otrzymują wynagrodzenie za kierowanie się w pracy lub służbie interesem publicznym.

Interes publiczny ma kilka poziomów. Do interesu publicznego zaliczymy na przykład:

• interes narodu i ogółu społeczeństwa,
• interes państwa,
• interes wspólnoty samorządowej,
• interes finansów publicznych,
• interes publicznego pracodawcy, który zatrudnia urzędnika lub funkcjonariusza.

Z drugiej strony każdy z nas ma coś takiego jak interes prywatny. Jest on głęboko zakorzeniony w naszej osobowości.

Do interesu prywatnego zaliczymy na przykład:

• nasz interes osobisty, indywidualny,
• interesy członków naszej rodziny,
• interesy naszych przyjaciół oraz osób, z którymi jesteśmy w dobrych relacjach,
• interesy grupy, do której należymy i o której interesy dbamy – grupy mogą mieć przeróżny charakter: zawodowy, hobbystyczny, religijny, etniczny, kibicowski itp.,
• interesy powiązanych z nami firm i innych osób prawnych, np. naszych dodatkowych pracodawców czy stowarzyszeń, w których działamy.

Interes prywatny zakłóca obiektywną ocenę rzeczywistości. Już starożytni Rzymianie mówili, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie. Podobnie, gdy sprawa dotyczy osób lub podmiotów, z którymi jesteśmy powiązani – częściej bierzemy ich stronę i przyjmujemy ich punkt widzenia. To działa zupełnie podświadomie.

Jest takie powiedzenie, że punkt widzenia zależy od miejsca siedzenia. Możemy je uzupełnić stwierdzeniem, że punkt widzenia zależy także od tego, czyją sprawę oceniamy.

W sektorze publicznym obowiązuje zasada unikania konfliktu interesów. Oznacza ona unikanie sytuacji, które powodują, że działania służbowe przestają być bezstronne i obiektywne. Na czym konkretnie ta zasada polega? Aby odpowiedzieć na to pytanie, musimy przyjrzeć się trzem odmianom konfliktu interesów.

Trzy odmiany

Pierwsza odmiana jest najprostsza – to rzeczywisty konflikt interesów. Zachodzi w konkretnej sprawie służbowej. Zauważamy swoje powiązania pozasłużbowe ze stroną postępowania, oferentem, kandydatem do pracy, podmiotem kontrolowanym itp. Ponieważ takie powiązania, nawet podświadomie, zmieniają nasz punkt widzenia i ograniczają naszą bezstronność, to wyłączamy się samodzielnie lub prosimy przełożonego o wyłączenie nas z tych czynności. Jeżeli mamy wątpliwości, czy przypadkiem konflikt interesów nie zachodzi – to również najlepszym rozwiązaniem jest poinformowanie o problemie przełożonego. Przełożony dokona oceny sytuacji i podejmie decyzję w sprawie naszego ewentualnego wyłączenia. (Wyjątkiem są procedury zamówień publicznych, o których piszę niżej).

To nawet dość wygodna sytuacja, ponieważ w praktyce przenosimy odpowiedzialność na inną osobę. Naszym obowiązkiem jest jedynie poinformowanie przełożonego o faktach, czyli istniejących powiązaniach.

Druga odmiana to potencjalny konflikt interesów. Dotyczy on sytuacji, które mogą wywołać zaburzenie bezstronności w przyszłości. Odmiana ta jest ściśle powiązana z regułą wzajemności: „Jeśli ty zrobiłeś coś dobrego dla mnie, to ja również zrobię coś dobrego dla ciebie”. Reguła ta działa w przypadku zdecydowanej większości z nas. Aby ją uruchomić, wystarczą nawet gesty symboliczne. Robert Cialdini opisywał siłę polnego kwiatka, który – wręczony osobie proszonej o datek na cele dobroczynne – powodował, że pieniądze znacznie częściej trafiały do skarbonki.

W przypadku zadań służbowych urzędników i funkcjonariuszy potencjalny konflikt interesów jest inicjowany przez prezenty, zaproszenia lub propozycje zarobkowe od osób i podmiotów, których sprawami mogą się oni w przyszłości zajmować. Jeżeli prezent lub propozycja zostanie przyjęta, a w przyszłości sprawa takiej osoby lub podmiotu trafi do określonego urzędnika lub funkcjonariusza, reguła wzajemności zadziała. Zbudowane relacje spowodują, że podejście do sprawy będzie bardziej życzliwe, niż wobec osoby zupełnie obcej.

Tutaj unikanie konfliktu interesów polega więc na odmawianiu przyjmowania prezentów, zaproszeń czy propozycji dodatkowego zarobkowania od osób i podmiotów pozostających w zakresie naszych kompetencji służbowych, a najlepiej – w zakresie kompetencji służbowych naszej jednostki.

Czasami utrzymywanie zewnętrznych kontaktów służbowych bywa niezbędne. Jednak gdy na konferencji czy targach idziemy z przedstawicielem zewnętrznego podmiotu na roboczy lunch, należy stosować zasadę: „Każdy płaci za siebie”. Nikt wtedy nie zaciąga długu wdzięczności i nie uruchamia się reguła wzajemności.

Trzecia odmiana konfliktu interesów jest najbardziej podstępna. To postrzegany konflikt interesów. Są to sytuacje, w których nasze zachowanie jest dla innych bardzo podejrzane, podczas gdy my sami nie mamy sobie nic do zarzucenia. Często jesteśmy oburzeni tym, że ktoś nas o coś podejrzewa.

Pierwszy częsty obszar postrzeganego konfliktu interesów to zatrudnianie i zlecenia. Gdy słyszymy, że w pewnym urzędzie pracę znalazł kuzyn dyrektora, pierwszą myślą, która przychodzi nam do głowy, jest „nepotyzm”, czyli faworyzowanie rodziny. Zdarza się, że osoby, które są oskarżane o nepotyzm lub ustawianie konkursów, próbują tłumaczyć, że zatrudniony został najlepszy kandydat. Pokazują jego kwalifikacje, przytaczają wyniki konkursu. Rzadko przynosi to skutek, bo w powszechnym odbiorze tłumaczą się… winni. „Niewinni przecież nie mają się z czego tłumaczyć”.

Pierwsza dobra rada to unikanie wszystkiego, co pachnie nepotyzmem albo kumoterstwem. Nie tylko brak faworyzowania, lecz najlepiej także niezajmowanie się żadnymi sprawami członków swojej rodziny lub przyjaciół. Tutaj tłumaczenia nic nie pomogą, nawet wtedy, gdy był to najlepszy kandydat do pracy czy zlecenia. Kiedyś znany polityk tłumaczył, że „matka też musi gdzieś pracować”. To właśnie przykład takiej sytuacji.

Kolejny obszar, w którym często występuje postrzegany konflikt interesów, to wszelkiego rodzaju przetargi i konkursy. Chodzi o sytuacje, w których pojawia się poczucie, że ktoś jest faworyzowany, a ktoś inny – dyskryminowany. Może to być związane z działaniami komisji, ale czasami już z warunkami przetargu lub konkursu, które wyglądają, jakby były szyte pod kogoś.

Opisana na początku sytuacja, w której ministerstwo kupuje coś od znajomego ministra w uproszczonej procedurze, jest przykładem takich wątpliwości i postrzeganego konfliktu interesów. Aby go unikać, należy dbać o zasady uczciwej konkurencji już od etapu przygotowywania specyfikacji i warunków. Następnie należy zwracać uwagę na postępowanie komisji i jej członków. Zasadą powinno być ograniczenie komunikacji z oferentami do formy elektronicznej oraz zakaz pozasłużbowych kontaktów w trakcie postępowania. Wspólna kolacja członka komisji z jednym z oferentów spowoduje, że inni oferenci będą postrzegali całą procedurę jako ustawioną, nawet gdy każdy zapłacił za siebie.

Jak to reguluje prawo?

Przepisy dotyczące unikania konfliktu interesów znajdziemy w wielu aktach prawnych.

Ustawa o służbie cywilnej wprowadza zasadę bezstronności jako obowiązek członka korpusu służby cywilnej. Ponadto wprowadza zakaz „kierowania się interesem jednostkowym lub grupowym”, czyli tym, co zdefiniowaliśmy jako interes prywatny. Jest to więc ogólna zasada unikania konfliktu interesów.

Kodeks postępowania administracyjnego określa zasady wyłączenia pracownika ze względu na powiązania ze stroną lub wcześniejsze powiązanie ze sprawą. Na przykład nie można prowadzić spraw najbliższej rodziny ani rozpatrywać odwołań od decyzji, którą samemu się wydało.

W k.p.a. znajdziemy także przepis ogólny: „przełożony jest obowiązany wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika”. Widzimy, że przepis ten dotyczy także postrzeganego konfliktu interesów, czyli wyłączenia ze względu na uprawdopodobnione wątpliwości.

W Prawie zamówień publicznych osoby uczestniczące w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego są zobowiązane do składania deklaracji w sprawie konfliktu interesów. Jeden z punktów deklaracji dotyczy sytuacji, w której pracownik zamawiającego „pozostaje z wykonawcą w takim stosunku prawnym lub faktycznym, że istnieje uzasadniona wątpliwość co do jego bezstronności”. Także tutaj już postrzegany konflikt interesów jest podstawą do wyłączenia pracownika.

Konflikt a zaufanie

Konflikt interesów może wywoływać wiele negatywnych skutków: od finansowych, przez prawne i operacyjne, aż po utratę reputacji i zaufania. Takie tematy chętnie podchwytują i rozpowszechniają media. Powiązania z rodziną lub firmami są zrozumiałe dla przeciętnego odbiorcy i silnie oddziałują na emocje. Nieuwaga lub brak świadomości potrafią zniszczyć wiele karier.

Gdy reputację traci pracownik danej instytucji, zaufanie traci także cała instytucja. Tracimy wtedy coś szczególnie cennego – zaufanie obywateli do państwa. Zaufanie jest ważne w czasach pokoju, a jeszcze cenniejsze w czasach kryzysu. Dlatego unikanie konfliktu interesów ma znaczenie nie tylko indywidualne, lecz także państwowe.

Gdyby nasi czytelnicy mieli pytania dotyczące konfliktu interesów, ekspert chętnie odpowie na nie na łamach „Przeglądu Pożarniczego”. Zapytania można kierować na adres redakcyjny pp@kg.straz.gov.pl.

Maciej Wnuk jest ekspertem w dziedzinie etyki, przeciwdziałania korupcji, ochrony sygnalistów i compliance