Nowa ustawa – nowe zadania

1 stycznia 2025 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej (ustawa o OLiOC), która objęła szeroki zakres regulacji, integrując jednostki samorządu terytorialnego, administracji rządowej i służb ratowniczych, a także organizacje pozarządowe oraz samych obywateli, tworząc podstawy nowoczesnego systemu ochrony ludności przewidzianego do użycia w czasie pokoju i wojny. Przyjęte rozwiązania gwarantują kompleksowe podejście do ochrony ludności, obejmując zarówno obszar zarządzania kryzysowego, ratownictwa, jak i obronę cywilną realizowaną w trakcie stanu wojennego lub wojny.

Ustawa precyzuje, jakie działania należy podjąć przed wystąpieniem oraz w razie wystąpienia klęsk żywiołowych, takich jak powodzie, huragany, trzęsienia ziemi czy inne katastrofy naturalne; uwzględnia także możliwość wystąpienia zagrożeń ekstremalnych, tj. konfliktów zbrojnych, terroryzmu czy pandemii. Zapewnia odpowiednią organizację służb ratowniczych i podmiotów współdziałających oraz zasobów w celu minimalizacji strat i szybkiego niesienia pomocy, wskazując jednocześnie, że realizacja tych zadań w sytuacjach kryzysowych odbywa się na podstawie ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 122 oraz z 2024 r. poz. 834, 1222, 1473, 1572 i 1907).

Zadania ochrony ludności wskazane w ustawie są wykonywane przez organy i podmioty ochrony ludności i obrony cywilnej (organy i podmioty OLiOC), w zależności do rodzaju i skali zagrożeń, a także właściwości organu lub podmiotu, na zasadach subsydiarności. Podmioty OL są obowiązane do współpracy z organami ochrony ludności, stosownie do swoich możliwości, kompetencji, obszaru i zakresu działania. Konstrukcja tego systemu została oparta na istniejących strukturach, przy założeniu wykorzystania jako głównego filaru (filaru ratowniczego) potencjału jednostek ochrony przeciwpożarowej (JOP), szczególnie Państwowej Straży Pożarnej (PSP) i ochotniczych straży pożarnych (OSP), z uwagi na ich potencjał osobowy i sprzętowy, możliwość natychmiastowego wykorzystania, a także przeszkolenie i doświadczenie w realizacji zadań, nie tylko ratowniczych.

Z tego względu w ustawie o OLiOC wskazano zadania dla:

1. komendanta głównego Państwowej Straży Pożarnej – do których wykonywania może być upoważniony w imieniu ministra spraw wewnętrznych i administracji – polegające na:

• koordynowaniu wykonywania zadań ochrony ludności i obrony cywilnej przez podmioty ochrony ludności i obrony cywilnej wykonujące zadania ratownicze na obszarze kraju,
• analizowaniu potencjalnych sytuacji zagrożeń i oceny ryzyka ich wystąpienia,
• organizowaniu i koordynowaniu udzielania pomocy humanitarnej na obszarze kraju,
• tworzeniu i utrzymywaniu zasobów ochrony ludności przeznaczonych do natychmiastowego wykorzystania na obszarze kraju,
• organizowaniu i nadzorowaniu systemu powiadamiania, ostrzegania i alarmowania o zagrożeniach,
• prowadzeniu Centralnej Ewidencji Zasobów Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej,
• popularyzowaniu wiedzy z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej wśród społeczeństwa,
• organizowaniu i realizowaniu współpracy międzynarodowej w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej,
• planowaniu potrzeb w odniesieniu do środków finansowych niezbędnych do realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej, w tym organizowania i koordynowania udzielania pomocy doraźnej na obszarze kraju,
• inicjowaniu działań naukowo-badawczych dotyczących ochrony ludności i obrony cywilnej;

1. komendantów wojewódzkich PSP – do wykonywania w imieniu wojewody – polegające na:

• koordynowaniu wykonywania zadań ochrony ludności i obrony cywilnej przez podmioty ochrony ludności i obrony cywilnej wykonujące zadania ratownicze na obszarze województwa,
• analizowaniu potencjalnych sytuacji zagrożenia i oceny ryzyka ich wystąpienia oraz stanu gotowości podmiotów ochrony ludności do realizacji zadań,
• wspomaganiu udzielania pomocy humanitarnej i pomocy doraźnej na obszarze województwa,
• ewidencjonowaniu zasobów ratowniczych ochrony ludności na obszarze województwa,
• koordynowaniu działania systemu powiadamiania, ostrzegania i alarmowania ludności o zagrożeniach na obszarze województwa,
• wspomaganiu popularyzowania wiedzy z zakresu ochrony ludności wśród mieszkańców województwa, w tym kształtowania świadomości o sytuacjach zagrożeń i pożądanych zachowań społecznych;

• komendantów miejskich/powiatowych PSP – do wykonywania w imieniu starosty – polegające na:
• koordynowaniu wykonywania zadań ochrony ludności i obrony cywilnej przez podmioty ochrony ludności i obrony cywilnej realizujące zadania ratownicze na obszarze powiatu,
• analizowaniu potencjalnych sytuacji zagrożeń i oceny ryzyka ich wystąpienia,
• powiadamianiu, ostrzeganiu i alarmowaniu ludności o zagrożeniach na obszarze powiatu,
• ewidencjonowaniu powiatowych zasobów ochrony ludności,
• popularyzowaniu wiedzy z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej wśród mieszkańców powiatu, w tym kształtowaniu świadomości o sytuacjach zagrożeń i pożądanych zachowań społecznych,
• wnioskowaniu do wojewodów o nadanie przydziałów mobilizacyjnych obrony cywilnej, w tym przydziałów na podstawie wniosków wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) dla personelu ratowniczego.

Po przeanalizowaniu pozostałych zadań nałożonych na poszczególne organy OLiOC (wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, starostów, wojewodów) można wskazać inne obszary zadaniowe dotyczące JOP. Będą one w głównej mierze polegały na wspieraniu realizacji zadań realizowanych przez te organy poprzez:  

• organizowanie i udział w szkoleniach i ćwiczeniach z zakresu ochrony ludności, przygotowujących do działania w przypadku wystąpienia zagrożenia, ze szczególnym uwzględnieniem klęsk żywiołowych oraz konfliktów zbrojnych,
• zwiększanie świadomości ludności poprzez informowanie o zagrożeniach, edukowanie w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej, a także instruowanie o zasadach zabezpieczenia mienia i bezpiecznej ewakuacji w razie wystąpienia różnego rodzaju zagrożeń,
• działania prewencyjno-planistyczne polegające na ocenie ryzyka wystąpienia różnych rodzajów zagrożeń, współudział w planowaniu ewakuacji z terenów zagrożonych i objętych ewakuacją, ustalenie zasad zabezpieczenia mienia i dóbr kultury, a także poprzez tworzenie rezerw sprzętowych, materiałowych i osobowych zapewniających skuteczność i ciągłość planowanych do realizacji działań​,
• tworzenie, magazynowanie i utrzymywanie zasobów ochrony ludności (sprzętu do działań ratowniczych, ewakuacji, udzielania pomocy humanitarnej i działań pomocowych), a także infrastruktury niezbędnej do realizacji zadań ochrony ludności i obrony cywilnej oraz zaopatrzenia w wodę,
• zapewnienie wsparcia logistycznego i organizacyjnego organów poprzez magazynowanie, utrzymywanie w gotowości, weryfikację i ewidencjonowanie sprzętu i wyposażenia ochronnego przeznaczonego dla ratowników i personelu obrony cywilnej,
• pomoc w organizacji miejsc doraźnego schronienia oraz przygotowanie budowli ochronnych (schronów i ukryć) do użycia,
• mobilizację personelu obrony cywilnej w przypadku wprowadzenia stanu wojennego lub wojny,
• pomoc w zapewnieniu funkcjonowania urzędów podczas kryzysu,
• nadzorowanie i koordynowanie realizacji działań przez różne podmioty, ze względu na ich szeroki katalog (§ 17 ustawy wskazuje ponad 39 grup podmiotów ochrony ludności) oraz duże doświadczenie i wiedzę w tym zakresie,
• ​organizację i udzielanie pomocy doraźnej i pomocy humanitarnej.

Warto w tym miejscu dodać, że zakres poszczególnych zadań zostanie określony w aktach wykonawczych do ustawy o OLiOC, które doprecyzują i uszczegółowią, w jaki sposób będą one realizowane. Część z tych aktów prawnych już została opublikowana:

• rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 lutego 2025 r. w sprawie ćwiczeń z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej,
• rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 lutego 2025 r. w sprawie programów szkoleń z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej oraz wymagań dla podmiotów prowadzących szkolenia,
• rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2025 r. w sprawie alarmów i komunikatów ostrzegawczych,
• rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 maja 2025 r. w sprawie ewakuacji ludności oraz zabezpieczenia mienia.

Pozostałe akty prawne, regulujące m.in. utrzymywanie zasobów OLiOC lub organizacji miejsc doraźnego schronienia i warunków organizowania budowli ochronnych do użycia, są obecnie konsultowane i opiniowane przez różne instytucje i podmioty.

W odniesieniu do zadania dotyczącego organizacji i udzielania pomocy doraźnej i humanitarnej wskazać należy, że po raz pierwszy w ustawie o OLiOC zdefiniowano te pojęcia, wskazując odpowiednio, że:

• pomoc doraźna – to zaopatrzenie poszkodowanych lub ewakuowanych w środki pierwszej potrzeby niezbędne do zabezpieczenia podstawowych potrzeb bytowych, w tym w żywność, wodę, energię, odzież oraz zapewnienie im tymczasowego schronienia i podstawowych warunków sanitarnych do czasu objęcia ich innymi rodzajami pomocy,
• pomoc humanitarna – to działania prowadzone w celu udzielenia pomocy materialnej i logistycznej ludności dotkniętej skutkami klęsk żywiołowych, sytuacji kryzysowych, konfliktów zbrojnych, konsekwencjami migracji, realizowane na zasadach bezstronności, neutralności i niezależności, a także proporcjonalności, adekwatności i szybkości reagowania.

Oznacza to, że jednostki PSP i OSP oprócz ustawowych zadań związanych z realizacją działań ratowniczych zostały przewidziane do organizacji i udzielania pomocy doraźnej i humanitarnej. Znalazło to również odzwierciedlenie w art. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej – w dodaniu obok definicji „działań ratowniczych” definicji „działań pomocowych”, rozumianych jako „każda czynność niebędąca działaniem ratowniczym wykonywana w ramach pomocy doraźnej lub pomocy humanitarnej w rozumieniu ustawy z dnia 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej (Dz.U. poz. 1907)”. Oznacza to usystematyzowanie zadań możliwych do realizacji przez jednostki PSP i OSP. Nie jest to novum, gdyż takie zadania JOP już w swojej dotychczasowej historii realizowały i nadal realizują. Mam tu na myśli szereg działań podczas pandemii COVID-19, w związku z masową migracją po wybuchu konfliktu zbrojnego w Ukrainie, czy obecnie wobec sytuacji na granicy polsko-białoruskiej.

Obrona cywilna – działania PSP i OSP w czasie stanu wojennego i wojny

Na wstępie warto wyjaśnić, czym jest obrona cywilna i kiedy będziemy mieli z nią do czynienia. Z chwilą wprowadzenia stanu wojennego lub wojny w Polsce ochrona ludności stanie się obroną cywilną. Ma to szczególne znaczenie ze względu na ratyfikowanie przez Polskę protokołów dodatkowych do konwencji genewskich z 12 sierpnia 1949 r., które nastąpiło 7 stycznia 1992 r. –  dotyczących ochrony cywilnych ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych. Oznacza to, że Polska zobowiązała się do realizacji zadań m.in. w zakresie obrony cywilnej, polegających na wypełnianiu wszystkich lub niektórych zadań humanitarnych mających na celu ochronę ludności cywilnej przed niebezpieczeństwami wynikającymi z działań zbrojnych lub klęsk żywiołowych, a także przezwyciężanie ich bezpośrednich następstw oraz zapewnienie warunków koniecznych do przetrwania. Wśród zadań wskazano:

• służbę ostrzegawczą,
• ewakuację,
• przygotowanie i organizowanie schronów,
• obsługę środków zaciemnienia,
• ratownictwo,
• służbę medyczną, włączając w to pierwszą pomoc oraz opiekę religijną,
• walkę z pożarami,
• wykrywanie i oznaczanie stref niebezpiecznych,
• odkażanie i inne podobne działania ochronne,
• dostarczanie doraźnych pomieszczeń i zaopatrzenia,
• doraźną pomoc w celu przywrócenia i utrzymania porządku w strefach dotkniętych klęskami,
• doraźne przywrócenie działania niezbędnych służb użyteczności publicznej,
• doraźne grzebanie zmarłych,
• pomoc w ratowaniu dóbr niezbędnych do przetrwania.

Należy przy tym wskazać, że zadania te staną się w razie wprowadzenia stanu wojennego lub wojny zadaniami organów obrony cywilnej, a za ich realizację odpowiedzialne będą podmioty obrony cywilnej (w tym JOP). Ich realizacja zadań wymagać będzie rzetelnego zaplanowania, przygotowania, przemyślanej konsolidacji różnych podmiotów OC i wykorzystania zgromadzonych w systemie zasobów, wspartych kompetencjami innych służb i organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo państwa. Podczas wojny podmioty OC staną przed wieloma poważnymi wyzwaniami, różnymi od tych, z którymi spotykają się w czasie pokoju i na które są przygotowane. Do najistotniejszych zdiagnozowanych trudności należą:

• zwiększone ryzyko i niebezpieczeństwo – podmioty OC będą musiały działać w warunkach ciągłego zagrożenia,
• zniszczona infrastruktura – ratownicy mogą mieć utrudniony dostęp do poszkodowanych,
• niedobór zasobów – podmioty OC mogą zmagać się z brakiem odpowiednich środków, jak leki, sprzęt ratunkowy, pojazdy oraz personel,
• problemy z komunikacją – podmioty OC mogą napotkać trudności w uzyskaniu informacji o lokalizacji poszkodowanych czy w przekazywaniu danych między jednostkami,
• zwiększona liczba ofiar – ratownicy muszą radzić sobie z dużą liczbą rannych, co może rodzić konieczność podejmowania trudnych decyzji, jak selekcja osób do natychmiastowego udzielania pomocy,
• zarządzanie kryzysowe i morale – ratownicy muszą działać w warunkach ekstremalnego stresu i zmęczenia, co może wpływać na ich morale i zdolność do skutecznego reagowania,
• zabezpieczenie terenu i bezpieczeństwo – ratownicy muszą być odpowiednio chronieni przed niebezpieczeństwami związanymi z koniecznością prowadzenia działań w strefach niebezpiecznych,
• problemy związane z masowym przemieszczaniem się ludności – konflikty zbrojne często prowadzą do migracji na dużą skalę.

Te wyzwania sprawiają, że rola podmiotów OC (w szczególności JOP) w czasie wojny będzie kluczowa, a ich działania wymagać będą nie tylko umiejętności i wiedzy, ale także ogromnej odporności psychicznej i fizycznej. W obliczu zagrożeń wojennych JOP muszą dostosować swoje struktury organizacyjne do skutecznego wsparcia i wykonywania zadań obrony cywilnej. Strażacy muszą być szkoleni nie tylko w gaszeniu pożarów, ale także w udzielaniu pomocy medycznej oraz ewakuacji ludności podczas konfliktów zbrojnych. Ich wyposażenie powinno obejmować sprzęt ochrony przed atakami chemicznymi, biologicznymi i radiacyjnymi, by zapewnić bezpieczeństwo ratowników i poszkodowanych.

Wykonywanie tych zadań wiązać się będzie z koniecznością współpracy z wojskiem, policją i innymi służbami w celu skoordynowanego reagowania na potencjalne i powstałe zagrożenia. System alarmowania i łączności straży pożarnej musi zostać odpowiednio zabezpieczony, aby zapewnić sprawną wymianę informacji nawet w warunkach zakłóceń.

Warto dodać, że oprócz działań ratowniczych JOP angażowane będą w dostarczanie wody, żywności oraz leków dla ludności cywilnej w strefach zagrożenia.

Na zakończenie stwierdzić należy, że właściwe przygotowanie do realizacji szerokiego katalogu zdiagnozowanych zadań, nawet tych najmniej realnych lub prawdopodobnych, a także ich realizacja wymaga zaangażowania i współpracy wszystkich organów i podmiotów OLiOC, w tym zrewidowania dostępnych procedur, zasobów osobowych i kadrowych na wszystkich szczeblach administracji samorządowej i rządowej.

bryg. dr inż. Marek Wnęk jest naczelnikiem Wydziału Bezpieczeństwa Cywilnego Biura Ochrony Ludności Komendy Głównej PSP