Nie tylko dla prewentystów

Coraz trudniej, coraz lepiej

Kategoria: Nie tylko dla prewentystów

W zapobieganiu pożarom nie wystarczy już tylko mieć rację. Trzeba ją umiejętnie wykazać i uzasadnić. Niestety, to niemożliwe bez odpowiedniego przygotowania prawniczego osób zatrudnionych w pionie kontrolno-rozpoznawczym.

Organy Państwowej Straży Pożarnej, czyli komendanci powiatowi, miejscy, wojewódzcy oraz komendant główny, wydają decyzje administracyjne, w których nakazują wykonanie określonych obowiązków właścicielom budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Celem tych działań jest zapewnienie zadowalającego poziomu ochrony przeciwpożarowej kraju. Decyzje są wydawane zgodnie z powszechnie obowiązującym systemem prawnym. Można składać od nich odwołania, co oznacza rozpatrzenie sprawy od początku przez organ wyższej instancji. Można też nie zgodzić się z rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym i złożyć skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego (WSA). A jeśli wyrok tego sądu nie zadowala osoby zobowiązanej do wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, pozostaje zaskarżenie go do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA). 

Wydawać by się mogło, że z kim jak z kim, ale z instytucją o największym zaufaniu społecznym ludzie nie powinni się sądzić. Tak jednak nie jest. W dodatku w ostatnich latach oddanie sprawy do wojewódzkiego sądu administracyjnego zaczyna być działaniem rutynowym, a wnoszący odwołanie ma spore szanse na wygraną. Okazało się przy tym, że w 2013 r. w tylko jednym województwie sąd administracyjny rozpatrzył więcej spraw niż w 2009 r. w całym kraju. Dzięki bardzo sprawnemu działaniu załogi komendant wojewódzki PSP wygrał wszystkie sprawy. Trzeba jednak mieć na względzie, że za każdą z nich stoi kilkutygodniowa, wytężona praca intelektualna kilku osób. To duże obciążenie dla komend, o którym jeszcze pięć lat temu nikomu się nie śniło.  W 2014 r. pion kontrolno-rozpoznawczy poznał wnikliwą analizę wyroków WSA i NSA wydanych w 2013 r. Jednak z wnioskami z niej płynącymi – chociaż tymi najważniejszymi – warto podzielić się z całym strażackim środowiskiem.

Wyroki WSA
WSA rozpatrywało 78 spraw. W 56 przypadkach sądy oddaliły skargi na decyzje organów PSP (w tym 17 spraw dotyczyło pasów przeciwpożarowych), a w 22 przypadkach uchyliły ich decyzje (9 dotyczyło pasów przeciwpożarowych). Znaczna liczba wyroków w sprawie pasów przeciwpożarowych wiąże się z negatywnym nastawieniem centralnego zarządcy infrastruktury kolejowej do konieczności ich wykonywania. Odwoływanie się terenowych zarządców infrastruktury PKP od wszystkich decyzji organów PSP (mimo wykonywania ich w terminie!) oraz zaskarżanie do sądów administracyjnych decyzji utrzymanych w mocy w trybie odwoławczym - wynika wyłącznie z wydanych odgórnie poleceń. Postępowania te były na tyle powtarzalne, że nie bierze się ich pod uwagę analizując tendencje w orzecznictwie dotyczącym nadzoru PSP nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych.

W 2013 r. WSA wydały o 100 proc. więcej wyroków (nie wliczając spraw pasów przeciwpożarowych) niż w latach 2009-2011. Prawdopodobnie wyraźna tendencja wzrostowa liczby spraw, w których strony wybierają drogę sądową, ustabilizuje się na poziomie około 60 spraw rocznie przed WSA. Na korzyść PSP zmienia się natomiast relacja między sprawami wygranymi i przegranymi. O wyraźnych trendach prawdopodobnie zbyt wcześnie jeszcze mówić, choć niewątpliwie ma to związek z podniesieniem jakości decyzji drugoinstancyjnych, wydawanych przez komendantów wojewódzkich PSP.

Trudno o wykazanie związku między liczbą decyzji utrzymanych w mocy w trybie odwoławczym i liczbą skarg skierowanych do WSA. Trzeba mieć na uwadze, że decyzje te mogą wpływać na liczbę wyroków dopiero w następnym roku kalendarzowym, gdyż od złożenia skargi do sądu administracyjnego do wydania wyroku upływa nie mniej niż pół roku (zasada ta tym bardziej dotyczy orzeczeń NSA). Dane pokazuje tabela 1.

Rok Decyzje administracyjne w sprawie: Liczba decyzji utrzymanych w mocy ogółem Liczba wyroków WSA  
usunięcia uchybień wstrzymania robót i zakazu eksploatacji sprawy wygrane sprawy przegrane razem
decyzje wydane odwołania decyzje utrzymane w mocy decyzje wydane odwołania decyzje utrzymane w mocy
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
2013 11882 351 193 136 25 9 218 39 13 52
2012 13336 479 319 134 17 4 323 35 25 60
2011 14070 796 250 175 18 7 257 28 12 40
2010 14921 447 231 205 16 9 240 12 11 23
2009 16212 484 267 262 71 31 298 14 9 23

Tabela 1. Liczba decyzji administracyjnych wydawanych przez organy PSP oraz liczba wyroków WSA i NSA w latach 2009-2013, bez spraw PKP

Rzuca się w oczy systematyczny spadek liczby decyzji administracyjnych, wydawanych przez organy PSP w pierwszej instancji (kol. 2 i 5). W ślad za tym wyraźnie zmalała liczba odwołań od tych decyzji. Jednocześnie nastąpił znaczny spadek liczby decyzji utrzymanych w mocy przez organy II instancji (kol. 8). Można w tym upatrywać bardzo ostrożnego działania organów drugiej instancji w trybie odwoławczym, utrzymujących w mocy tylko te decyzje organów pierwszej instancji, co do których nie ma istotnych wątpliwości, że zostały prawidłowo zastosowane nie tyle nawet przepisy merytoryczne, co przede wszystkim – procedury administracyjne.

Choć zmniejszyła się ogólna liczba wydawanych decyzji, a liczba decyzji utrzymanych w mocy jest najmniejsza od lat, nie należy spodziewać się spadku liczby skarg do sądów administracyjnych. W ostatnich latach organy PSP coraz częściej prowadzą postępowanie w sprawach będących polem największego konfliktu między interesem społecznym – reprezentowanym przez PSP, a interesem indywidualnym kontrolowanych podmiotów. Chodzi o realizację pracochłonnych i czasochłonnych obowiązków, które wiążą się z wysokimi kosztami. Są to na przykład sprawy wysokich budynków mieszkalnych wielorodzinnych związane z zagrożeniem życia ludzi, brakiem dróg pożarowych i zaopatrzenia w wodę do gaszenia pożaru.
Jednocześnie podmioty zobowiązywane decyzjami organów PSP do wykonywania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej mają coraz większą świadomość prawną. Sprzyja temu powszechny dostęp do bazy orzeczeń NSA i WSA, w której łatwo znaleźć wzorce działań pomagające skutecznie podważać decyzje organów PSP, szczególnie, że w latach 2007-2011 doszło do utrwalenia niekorzystnej linii wyroków NSA w tych sprawach.

W ostatnim czasie można jednak zaobserwować coraz więcej korzystnych dla PSP orzeczeń – w porównaniu do lat ubiegłych zapadło więcej wyroków WSA w sprawach o dużym ciężarze gatunkowym w pełni uznających racje organów PSP.

Rodzaj sprawy 2012 2013
oddalenie skargi uchylenie decyzji PSP oddalenie skargi uchylenie decyzji PSP
Sprawy porządkowe 19 2 6 1
Nawodnione piony i hydranty wewnętrzne 1 5 7 1
Wymiary, oświetlenie, obudowa i oddymianie dróg ewakuacyjnych 5 7 6 2
Drogi pożarowe 3 2 6 2
Woda do zewnętrznego gaszenia pożaru --- --- 1 ---
Dźwiękowy system ostrzegawczy, system sygnalizacji pożaru, stałe urządzenia gaśnicze 1 --- --- ---
Zakaz eksploatacji obiektu, jego części lub maszyny (urządzenia) --- --- 4 ---
Ekspertyzy techniczne (warunki zastępcze i zamienne) --- --- 1 1
Unieważnienie uzgodnienia rzeczoznawcy --- --- 1 ---
Bazy i stacje paliw płynnych --- --- 1 ---
Pasy przeciwpożarowe w lasach 48 16 17 9
Strona postępowania 2 6 2 ---
Postępowanie egzekucyjne 1 2 2 2
Bezczynność organu 1 --- --- ---
Informacja publiczna 1 --- 1 1
Nadzór nad rzeczoznawcami 1 1 --- 1
Razem 83 41 55 20

Tabela 2. Uproszczony rozkład tematyczny wyroków WSA w latach 2012 i 2013 (łącznie ze sprawami PKP)

W zakresie prostych spraw porządkowych wydano w 2013 r. mniej wyroków (7) niż w roku 2012 (21). Pozornie. Należy mieć bowiem na względzie, że w większości decyzji administracyjnych o znacznym ciężarze gatunkowym zawierano również różne obowiązki porządkowe, których wykazywanie na potrzeby niniejszej analizy jest mniej istotne niż obowiązków związanych z wykonywaniem prac projektowo-budowlanych. Pole konfliktu przesunęło się na sprawy znacznie trudniejsze niż porządkowe.
Rozkład rozstrzygnięć WSA wskazuje, że za ogólnym wzrostem liczby spraw dotyczących prac budowlanych i adaptacyjnych nie podążył wzrost liczby spraw przegranych, odpowiadający proporcjom lat ubiegłych. Można już zauważyć, że niekorzystna dla organów PSP tendencja uchylania przez sądy decyzji w sprawach ochrony przeciwpożarowej o najwyższym ciężarze gatunkowym uległa odwróceniu w 2013 r. Przez proste porównanie liczby spraw wygranych i przegranych w kluczowych rodzajach obowiązków (nawodnione piony, wymiary dróg ewakuacyjnych, drogi pożarowe do budynku) pokazuje, jak największe dysproporcje na niekorzyść działań PSP z 2012 r. między liczbą spraw wygranych a przegranych uległy całkowitemu odwróceniu w roku 2013.

Może to oznaczać znaczną poprawę jakości działań organów PSP w zakresie prowadzenia postępowań administracyjnych oraz – być może – zmianę w nastawieniu wojewódzkich sądów administracyjnych do działań organów PSP. Prawdopodobne jest, że jeśli komendanci PSP wydawali decyzje uwzględniające możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych lub zastępczych bądź też w toku prowadzenia sprawy zwracali uwagę stron na taką możliwość, udało się uniknąć co najmniej kilkunastu postępowań odwoławczych, które po osiągnięciu etapu rozstrzygnięć sądowych mogłyby utrwalać niekorzystny dla PSP obraz orzecznictwa.

Warto też odnotować, że zapadły cztery wyroki oddalające skargi stron na decyzje organów PSP zakazujące eksploatacji obiektów lub ich części, przy czym sądy nie uchyliły żadnej takiej decyzji. Można to łatwo wyjaśnić. Dla sądu decyzje „zakazowe” są bardzo czytelne pod względem prawnym, a przy tym bardzo proste do oceny, gdyż zawierają niewiele zmiennych, które powinien rozważyć komendant PSP, a więc także sąd przed wydaniem wyroku. Nie ma w nich mowy o uzasadnianiu wielu obowiązków, uzasadnianiu przyjęcia terminów realizacji poszczególnych obowiązków, wielokrotnego odnoszenia się w uzasadnieniu decyzji do stanu faktycznego i kwestii proceduralnych. Decyzja zakazowa nakłada tylko jeden obowiązek do wykonania, z jednym uzasadnieniem skupiającym wszystkie wątki sprawy, a nie rozpraszającym je, jak w wielopunktowej decyzji nakazowej, przy czym elementem kluczowym jest wykazanie zagrożenia życia ludzi (od ponad dekady zdefiniowane w przepisach przeciwpożarowych) lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Poza tym samo zdefiniowane pojęcie „zagrożenia życia ludzi” intuicyjnie nakreśla sposób działania jako likwidujący ten stan natychmiast, a nie w terminach określonych w miesiącach czy nawet latach, co może zakrawać – w oczach laików – na tolerancję zagrożenia. Jeśli komendant powiatowy (miejski) PSP nie popełnił rażących błędów w gromadzeniu i przedstawieniu materiału dowodowego, sąd nie znajduje powodów do uchylania takiej decyzji. Można więc pokusić się o wniosek, by śmielej, niż to się dotychczas przyjęło, stosować w decyzjach administracyjnych tryb zakazowy.

O poprawie jakości działań organów PSP i zmianie nastawienia sądów administracyjnych nie świadczą tylko wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych. Korzystny obraz kształtują także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wyroki NSA
W 2013 r. NSA wydał aż 53 wyroki, wszystkie korzystne PSP (w 2009 r. dwa wyroki – jeden na korzyść PSP, drugi nie; w 2010 r. siedem spraw – sześć wygranych i jedna przegrana; w 2011 r. dziewięć spraw – cztery wygrane i pięć przegranych; w 2012 r. – trzy wygrane i jedna przegrana). Trzeba jednak zaznaczyć, że 46 z nich to wyroki wydane w sprawach wykonywania przez PKP pasów przeciwpożarowych, różniące się od siebie tylko w szczegółach.

Rodzaj sprawy 2012 2013

oddalenie skargi

kasacyjnej

uchylenie decyzji PSP oddalenie skargi kasacyjnej uchylenie decyzji PSP
Droga pożarowa 1 --- --- ---
Hydranty wewnętrzne, nawodnione piony --- --- 2 ---
Dźwiękowy system ostrzegawczy 1 --- --- ---
Strona postępowania 1 --- 1 ---
Nadzór nad rzeczoznawcami --- 1 --- ---
Drożność, wymiary, oświetlenie, obudowa i oddymianie dróg ewakuacyjnych --- --- 2 ---
Postępowanie egzekucyjne --- --- 1 ---
Pasy przeciwpożarowe w lasach --- --- 46 ---
Razem 3 1 52 ---

Tabela 3. Uproszczone zestawienie  wyroków NSA w latach 2012 i 2013 (łącznie ze sprawami PKP)

Jeśli chodzi o wykonywanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych w lasach, przed czym Polskie Linie Kolejowe SA bronią się od trzech lat, sytuacja całkowicie wyklarowała się pod względem prawnym dzięki kilkudziesięciu jednoznacznym wyrokom NSA z 2013 r. Liczba wyroków i rozstrzygnięcia w nich zawarte świadczą o racji Państwowej Straży Pożarnej.
Wyroki NSA z 2013 r. dotyczące ochrony przeciwpożarowej obiektów budowlanych i spraw proceduralnych z tym związanych są tak jednoznacznie korzystne dla działań organów PSP po raz pierwszy od dekady. Jest to widoczne tym bardziej, że zostały wydane w sprawach, w których PSP ponosiła bolesne w skutkach porażki, tj.: zaopatrzenia w wodę do wewnętrznego gaszenia pożaru (zmiana suchych pionów na nawodnione) oraz dostosowania dróg ewakuacyjnych w istniejących budynkach do współcześnie obowiązujących przepisów. Można już więc mówić o odwróceniu niekorzystnej tendencji, zapoczątkowanej przez wyroki NSA w 2007 r., a potem utrwalonej w linii orzeczniczej WSA i NSA w kilkunastu wyrokach. Zatem organy PSP zyskały pozytywne przykłady do naśladowania, dające możliwość skutecznego działania w sprawach najbardziej skomplikowanych, angażujących znacznie uwagę osób je prowadzących i organów PSP. Wymaga to jednak dokładnego przestudiowania i omówienia spraw wzorcowych w odrębnych opracowaniach.

Liczba rozpraw a jednostki
Liczba rozpraw WSA i NSA przypadających w 2013 r. na poszczególne jednostki organizacyjne PSP nie jest równomierny. Przedstawia to tabela 4.

Lp Jednostka organizacyjna PSP Liczba osób w wydziale kontrolno--rozpozna-wczym Sprawy rozpatrywane przez WSA NSA – sprawy wygrane Razem spraw
wygrane przegrane
z PKP inne z PKP inne z PKP inne  
1 KW PSP Wrocław 7 --- 2 --- --- 5 --- 7
2 KW PSP Toruń 5 --- --- 7 3 4 --- 14
3 KW PSP Lublin 6 3 2 --- --- 1 --- 6
4 KW PSP
Gorzów Wlkp.
3 1 2 --- --- 1 --- 4
5 KW PSP Łódź 6 1 --- --- --- 1 --- 2
6 KW PSP Kraków 11 --- 1 1 --- --- --- 2
7 KW PSP Warszawa 13 --- 11 --- 3 1 2 17
8 KW PSP Opole 5 1 1 1 1 --- --- 4
9 KW PSP Rzeszów 5 2 --- --- --- 2 --- 4
10 KW PSP Białystok 4 1 --- --- --- --- --- 1
11 KW PSP Gdańsk 5 --- 4 --- --- 1 --- 5
12 KW PSP Katowice 10 5 6 --- --- 12 3 26
13 KW PSP Kielce 5 --- 4 --- --- --- --- 4
14 KW PSP Olsztyn 3 3 --- --- --- 5 --- 8
15 KW PSP Poznań 7 --- 2 --- 1 14 --- 17
16 KW PSP Szczecin 5 --- --- --- 1 --- --- 1
17 KG PSP 15 --- 3 --- 2 --- 1 6
Razem 115 17 38 9 11 46 6 127

Tabela 4. Liczba rozpraw WSA i NSA przypadających na poszczególne jednostki organizacyjne PSP (łącznie ze sprawami PKP)

Jak można się spodziewać, liczba spraw w województwie zależy głównie od jego wielkości i liczby ludności. Najwięcej rozpraw zakończonych wyrokami przypadało na województwa: śląskie – 26, mazowieckie i wielkopolskie – po 17, kujawsko-pomorskie – 14. Nie było województwa, w którym w 2013 r. nie zapadłby choć jeden wyrok WSA lub NSA w sprawach ochrony przeciwpożarowej.

Jeśli chodzi o rodzaj rozstrzygnięć, zdecydowanie najlepsza jest sytuacja w woj. śląskim, i to po wzięciu pod uwagę wszelkich czynników: liczbowego, jakościowego i obszaru poruszanego w sprawach. W tym województwie zapadło najwięcej wyroków w skali kraju – 26, przy czym wszystkie sprawy były wygrane, a dotyczyły one pełnego spektrum obowiązków organów PSP w zakresie zapobiegania pożarom. To wyśmienity wynik i nieprzypadkowy. Świadczy nie tylko o należycie wykonanej pracy merytorycznej, lecz także o ponadprzeciętnym przygotowaniu pod względem formalnoprawnym decyzji administracyjnych organów PSP województwa śląskiego.

Można pokusić się o wskazanie pewnych przyczyn przegrania niektórych spraw. Po pierwsze, może to się wiązać z próbą obrony spraw prawidłowo rozstrzygniętych pod względem merytorycznym, ale z błędami, lub raczej z działaniami, które daje się pod względem prawnym zakwalifikować jako błąd, w zakresie formalno-prawnym. Po drugie, choć w województwach gęsto zaludnionych i silnych gospodarczo spraw jest więcej, wydziały kontrolno-rozpoznawcze są w nich silniej obsadzone, a więc łatwiej o specjalizację zawodową, o konsultacje wewnętrzne, wypracowanie odpowiednich nawyków czy nabranie odpowiedniej praktyki, choćby na podstawie większej liczby wcześniej przegranych spraw. Są bowiem traktowane często jako wyraz ambicji zawodowej osób je prowadzących, co z czynnika urzędowego przechodzi na wymiar osobisty – przegrana sprawa jest jak nieugaszony pożar, więc drugi raz nie popełnia się tych samych błędów. W województwach, w których spraw jest mniej, doświadczenie przychodzi po dłuższym czasie. Większe jest też obciążenie obowiązkami wynikającymi z różnych zakresów działania. Bywa też, że po pierwszych porażkach nie podejmuje się spraw o najwyższym ciężarze gatunkowym, bo i tak jest co robić. Jest i trzeci czynnik, najważniejszy: jesteśmy przede wszystkim strażakami inżynierami, a nie prawnikami. Studia podyplomowe niewiele tu mogą zmienić. Tymczasem w sprawach ważkich nikt już nie pisze odwołań czy zażaleń samodzielnie, lecz korzysta z pomocy nie tyle nawet pojedynczych prawników, co całych kancelarii prawnych, wyspecjalizowanych w utarczkach z organami PSP. W tej sytuacji korzystanie przez prewentystów z pomocy jedynego w województwie radcy prawnego KW PSP, obarczanego również innymi obowiązkami niż czasochłonne i skomplikowane sprawy nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych, może nie przynosić należytych efektów. Ale jest na to rada wzięta wprost z życia.

W kilku wydziałach kontrolno-rozpoznawczych zatrudniono osoby, które ukończyły dzienne studia o specjalizacji prawo administracyjne. Ich praca przynosi pozytywne efekty nie tylko w trybie odwoławczym, lecz także znacznie poprawia jakość pierwszoinstancyjnych decyzji administracyjnych, bo strażacy z komend powiatowych i miejskich mają z kim się skonsultować w sprawach wątpliwych, a dzięki temu śmielej podejmują sprawy trudne i bardzo trudne oraz nie popełniają rażących błędów proceduralnych. Dlatego zatrudnianie prawników specjalizujących się w prawie administracyjnym w wydziałach kontrolno-rozpoznawczych KW PSP powinno być standardem, a nie sytuacją wyjątkową.

St. bryg. Paweł Rochala jest naczelnikiem Wydziału Nadzoru Prewencyjnego w Biurze Rozpoznawania Zagrożeń KG PSP