Nowe przepisy mieszkaniowe cz. 1

W październiku 2025 r. weszły w życie nowe regulacje prawne dotyczące spraw mieszkaniowych funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej. Dotychczasowe uprawnienia mieszkaniowe strażaków PSP zastąpi tzw. prawo do zakwaterowania.

Dotychczasowe pojęcie miejscowości pobliskiej przestanie funkcjonować. Zdezaktualizuje się też znakomita większość orzecznictwa sądowo-administracyjnego w sprawach mieszkaniowych. Przepisy ustanawiające nowy kształt tzw. mieszkaniówki, wprowadzające prawo do zakwaterowania, zawarto w ustawie z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad zakwaterowania funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Ochrony Państwa oraz poprawy niektórych warunków pełnienia służby (zwanej dalej „ustawą kwaterunkową”).

Nowe zasady zakwaterowania strażaków

Nowa ustawa mieszkaniowa wymaga interpretacji – z pewnością pierwsze miesiące obowiązywania będą kluczowe w kontekście jej percepcji zarówno ze strony tych, którzy będą ją stosować, jak i beneficjentów nowych rozwiązań. Dokonuje ona całkowitego przemodelowania dotychczasowej struktury przepisów mieszkaniowych, zastępując instytucje prawne z rozdziału 8 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (dalej zwanej „ustawą o PSP”) nowymi instytucjami, dla których punktem odniesienia były przepisy wojskowe. Warto jednak przy tej okazji odnotować, że rozwiązania wojskowe są tu raczej inspiracją. Ustawodawca nie dokonał bowiem prostego przeniesienia przepisów wojskowych na grunt resortowych przepisów pragmatycznych (wojskowe regulacje stanowią holistyczny system zakwaterowania).

Dotychczasowe prawo do lokalu, będące rdzeniem przepisów mieszkaniowych, wokół którego funkcjonowało szereg instytucji substytucyjnych (kwatera tymczasowa, pomoc finansowa) i równoważnikowych (równoważniki za remont i brak lokalu) zostało zastąpione prawem do zakwaterowania, na które składa się: prawo do lokalu, prawo do kwatery tymczasowej, skierowanie do kwatery internatowej (lub też miejsca w internacie) oraz świadczenie mieszkaniowe. Prawo do zakwaterowania przysługuje co do zasady każdemu strażakowi w służbie stałej. W służbie przygotowawczej prawo do zakwaterowania w jego ogólnej postaci nabywa się po uzyskaniu kwalifikacji w zawodzie strażak. Oznacza to, że nie będzie ono przysługiwało strażakowi od przyjęcia do służby aż do uzyskania świadectwa potwierdzającego kwalifikacje zawodowe na najbardziej podstawowym poziomie. Co ważne – prawo do zakwaterowania nie przysługuje strażakom w służbie kandydackiej (funkcjonują oni bowiem już w systemie skoszarowanym).

Realizacja prawa do zakwaterowania         

Prawo do zakwaterowania w opisanej wyżej postaci realizowane jest na wniosek. Taka konstrukcja oznacza, że to strażak inicjuje czynności organów mające zakończyć się realizacją wobec niego jednej z form prawa do zakwaterowania. Złożenie wniosku może nastąpić w każdym czasie, a strażaka nie można zmusić do jego złożenia (zaprzeczałoby to bowiem idei wniosku). Nie istnieje ponadto jakakolwiek forma obligowania strażaków do corocznego składania wniosków.

Wielowariantowość prawa do zakwaterowania

Wniosek jest skonstruowany w taki sposób, by umożliwić wybór spośród pięciu wariantów prawa do zakwaterowania (form zakwaterowania). W gruncie rzeczy możliwości wyboru jest więcej. Można bowiem zawnioskować o którąś z form internatowych w połączeniu ze świadczeniem mieszkaniowym, natomiast samo świadczenie mieszkaniowe może być realizowane w oparciu o parametr miejsca zamieszkania albo miejsca pełnienia służby jako przestrzennego punktu odniesienia. Możliwość wyboru miejsca pełnienia służby lub miejsca zamieszkania jako podstawy wymiaru wysokości świadczenia mieszkaniowego wprowadzono na ostatnim etapie prac legislacyjnych. Kwestie konstrukcyjne poszczególnych form zakwaterowania zostaną omówione poniżej.

Hierarchia form zakwaterowania i nowe zasady korzystania z lokali mieszkalnych

Racjonalny ustawodawca ustanowił hierarchiczny (jak się zdaje) układ form zakwaterowania. Podobnie jak w dotychczasowym systemie podstawowe znaczenie ma prawo do lokalu mieszkalnego. Inny jest natomiast jego kształt. Podstawowe założenie konstrukcyjne nowego prawa to korelacja trwania tego prawa z czasem pełnienia służby. Co do zasady jest ono prawem ograniczonym czasowo, skutecznym do czasu ustania stosunku służbowego. Warto nadmienić, że zmianom poddano także przepisy regulujące materię norm zaludnienia oraz kwestie przesłanek zwolnienia lokalu mieszkalnego (obok dodania przesłanki upływu czasu pełnienia służby).

Zakres i formy realizacji prawa do zakwaterowania w nowym systemie

Nowe regulacje obejmują wszystkie aspekty konstrukcyjne niezbędne do realizacji prawa do zakwaterowania, zarówno w domenie prawa materialnego (przepisy ustanawiające instytucje prawne, na które składa się prawo do zakwaterowania oraz zasady, na których prawa te przysługują), jak i  w domenie prawa proceduralnego (przepisy regulujące właściwość organów i ich kompetencje w sprawach mieszkaniowych).

Co do zasady – od dnia przyjęcia do służby do dnia zwolnienia ze służby w formacji strażakom będzie przysługiwało prawo do zakwaterowania realizowane w jednej z niżej wymienionych form:

• przydziału lokalu mieszkalnego,
• przydziału kwatery tymczasowej,
• skierowania do miejsca w internacie lub kwaterze internatowej,
• przyznania świadczenia mieszkaniowego.

Prawo do zakwaterowania w formach, o którym mowa w pkt 1-3, realizowane będzie w miejscowości, w której strażak pełni służbę, albo (na wniosek) w innej miejscowości, zgodnej z wykazem prowadzonym przez podmiot właściwy w sprawach zakwaterowania.

Automatyzacja świadczenia mieszkaniowego i rozszerzenie uprawnień

Warto zwrócić uwagę, że w razie braku możliwości przyznania funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego albo kwatery tymczasowej podmiot właściwy w sprawach zakwaterowania przyznaje niejako z automatu świadczenie mieszkaniowe. Ma to uprościć procedury, zmniejszyć liczbę zalegających wniosków (które z powodu braków w substancji mieszkalnej nie mogą być zrealizowane) oraz odciążyć komórki merytoryczne w pionie logistycznym. Świadczenie mieszkaniowe (zwane dalej „świadczeniem”) będzie także przysługiwało funkcjonariuszowi, który ponosi koszty zakwaterowania w internacie albo kwaterze internatowej oraz funkcjonariuszowi przeniesionemu z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości, który ponosi koszty zakwaterowania w kwaterze tymczasowej. Nową jakością są uprawnienia mieszkaniowe dla pracowników Państwowej Straży Pożarnej (zarówno tych w korpusie służby cywilnej, jak i poza nim), którzy na wniosek będą mogli skorzystać z kwatery internatowej i miejsca w internacie (jeżeli formy te znajdą się w wykazie w jednostce, na rzecz której świadczą oni pracę).

Wyłączenia z prawa do zakwaterowania i zasady przydziału w rodzinach funkcjonariuszy

Prawo do zakwaterowania (w jakiejkolwiek formie) nie będzie przysługiwało funkcjonariuszom, którzy nabyli z bonifikatą lub pomniejszeniem w cenie nabycia od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego lokale mieszkalne przydzielone w trybie administracyjnym w związku ze służbą, a także tym, którzy przed dniem wejścia w życie nowych przepisów otrzymali lokal mieszkalny albo kwaterę tymczasową na podstawie dotychczasowych przepisów.

Ponadto prawo do lokalu mieszkalnego albo kwatery tymczasowej (w nowej postaci) nie będzie przysługiwało, jeżeli funkcjonariusz lub jego małżonek jest właścicielem lub współwłaścicielem lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości znajdującej się w odległości do 50 km od miejscowości pełnienia służby, a także gdy małżonek funkcjonariusza będący jednocześnie funkcjonariuszem jednej ze służb objętych proponowaną regulacją albo żołnierzem Sił Zbrojnych RP otrzymał przydział lokalu mieszkalnego albo kwatery tymczasowej na podstawie przepisów obowiązujących w tych służbach. Tym samym w przypadku małżeństw, w których oboje małżonkowie są funkcjonariuszami różnych służb lub małżonek jest żołnierzem Sił Zbrojnych, założono możliwość skorzystania przez rodzinę z obydwu form wsparcia, ale w układzie rozdzielnym, tj. służbowy lokal mieszkalny (kwatera tymczasowa) może być przydzielony tylko jednemu z małżonków, natomiast drugiemu co do zasady przysługuje świadczenie pieniężne. Rozwiązanie to wydaje się korespondować z zasadą racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi oraz intencją ustawodawcy, zgodnie z którą wsparcie mieszkaniowe ma charakter pomocniczy i subsydiarny.

Właściwość

Ustawa kwaterunkowa określa podmioty właściwe w sprawach zakwaterowania. Podmioty te będą obowiązane do prowadzenia wykazów dostępnych w danej jednostce form zakwaterowania, które muszą zostać udostępnione funkcjonariuszom do wiadomości w sposób przyjęty przez dany podmiot. Ponieważ większość nowych instytucji przyznawanych jest decyzją administracyjną (a więc aktem bazującym na k.p.a., regulującym także zależności instancyjne), siatkę właściwości organów skonstruowano w oparciu o model instancyjny – nawiązujący do rozwiązań znanych z przepisów dotychczasowych. Nie ma tu więc rewolucyjnych zmian we właściwości organów, a model jest zbliżony do dotychczasowego i łatwo się w nim odnaleźć.

Dyspozycja i definicje instytucji prawnych

W kwestii dyspozycji i pozyskiwania substancji mieszkalnej ustawa kwaterunkowa nie wprowadza nowych jakości. Posługuje się ona pojęciem dyspozycji, nie definiując go (podobnie jak przepisy dotychczasowe). Aktualne pozostają zatem rozważania nad naturą instytucji i rozwiązania faktyczne wypracowane w ramach gospodarki mieszkaniowej pod rządami dotychczasowych przepisów. Warto jednak przytoczyć brzmienie definicji rzeczowych form prawa do zakwaterowania.

Na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub organów mu podległych lub przez niego nadzorowanych. Lokal przydziela się z uwzględnieniem członków rodziny. Warto nadmienić, że ustawa kwaterunkowa upraszcza zasady stosowane przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej przydzielanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem stanowiska służbowego funkcjonariusza zarówno w służbie przygotowawczej, jak i stałej, wielkości jego gospodarstwa domowego oraz członków rodziny funkcjonariusza, wskazując liczbę norm zaludnienia przysługujących poszczególnym kategoriom funkcjonariuszy.

Na kwatery tymczasowe przeznacza się lokale mieszkalne albo pomieszczenia w budynkach służbowych pełniące funkcje mieszkalne lub adaptowane na mieszkalne przeznaczone dla funkcjonariuszy przeniesionych do służby z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości lub jednostce organizacyjnej. Powyższa definicja wskazuje jasno, że lokalem może być wyodrębniony lokal mieszkalny. Należy nadmienić, że formularz wniosku obowiązujący w Państwowej Straży Pożarnej uwzględnia możliwość wyboru kwatery tymczasowej. Tryb przyznawania (z urzędu czy na wniosek) pozostaje więc niejasny. Należy zakładać, że nawet w przypadku przeniesienia z urzędu konieczne jest złożenie wniosku i wybór kwatery (przypadek kwalifikowany) lub inna forma. Należy bowiem pamiętać, że jednostka docelowa może kwatery jako takiej nie posiadać. Kwatera jest tu pewnego rodzaju gwarancją ustawodawcy. Kwestia ta jest podobnie unormowana w innych służbach.

Nowością względem przepisów dotychczasowych są instytucje kwatery internatowej oraz skierowania do miejsca w internacie. Są to instytucje dotychczas nieznane w praktyce kwatermistrzowskiej PSP. Ich idea wywodzi się z regulacji wojskowych. W początkowym etapie stosowania ustawy nie należy się spodziewać szczególnej popularności tych form zakwaterowania. Jednostki nie są bowiem w posiadaniu infrastruktury budowlanej, która mogłaby zostać zakwalifikowana jako kwatera internatowa lub internat.

Na kwaterę internatową przeznacza się lokal mieszkalny pełniący funkcję internatu przeznaczony do zamieszkiwania przez funkcjonariuszy lub pracowników służb. Na internat przeznacza się budynek lub zespół pomieszczeń mieszkalnych stanowiących organizacyjną całość w budynku przeznaczone do zakwaterowania funkcjonariuszy lub pracowników służb. Jest jasne, że wszystkie formy muszą znajdować oparcie w dyspozycji umożliwiającej władanie w formie wskazania lokatora.

Ponadto w ustawie kwaterunkowej ujednolicono w odniesieniu do wszystkich służb normy powierzchni mieszkalnej: wynosi ona 10 m² (nie jak dotychczas pomiędzy 7 m² a 10 m²). Liczba norm przysługujących funkcjonariuszom uzależniona będzie natomiast, tak jak dotychczas, m.in. od zajmowanego przez nich stanowiska służbowego czy wielkości gospodarstwa domowego. Warto zwrócić uwagę na zapis, zgodnie z którym norma przysługującej powierzchni mieszkalnej w przypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego nie może być mniejsza niż 20 m².

Zupełnie nowym rozwiązaniem jest możliwość realizacji prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Forma ta zapewne będzie najczęściej wybierana. Zakłada się, że świadczenie mieszkaniowe będzie stanowiło realne wsparcie finansowe w zapewnieniu funkcjonariuszom zakwaterowania i będzie można je przeznaczyć na np. wynajem mieszkania lub spłatę kredytu hipotecznego. Wysokość świadczenia będzie zróżnicowana i stanowić będzie iloczyn stawki podstawowej (o wysokości 300 zł) oraz mnożnika lokalizacyjnego ustalonego dla miejscowości:

1)     zamieszkania funkcjonariusza wskazanego w składanym przez niego wniosku albo

2)     pełnienia służby przez funkcjonariusza, wskazanej w rozkazie personalnym.

Wyboru sposobu ustalania wysokości świadczenia mieszkaniowego (de facto wyboru punktu odniesienia do obliczeń, stosownie do wartości mnożnika lokalizacyjnego), o którym powyżej, funkcjonariusz dokonuje w składanym przez siebie wniosku.

Wysokość świadczenia określona zostanie dla poziomu danego powiatu, przy założeniu, że mnożnik lokalizacyjny ma wartość od 3.0 (co da kwotę 900 zł) do 6.0 (co da kwotę 1800 zł). Wysokość stawki podstawowej oraz mnożników lokalizacyjnych dla powiatów została określona w drodze rozporządzeń wydanych na podstawie ustawy o PSP.

Ciąg dalszy artykułu w numerze grudniowym

st. kpt. Dominik KABAT pełni służbę w Biurze Logistyki Komendy Głównej PSP