Prawo w służbie

Stopnie alarmowe

Kategoria: Prawo w służbie

Stopnie alarmowe zaprojektowano pierwotnie na potrzeby ochrony obiektów NATO. Z czasem weszły do rozwiązań krajowych, jako odpowiedź na zagrożenie atakiem terrorystycznym, sabotażowym lub cyberatakiem.

Alarm w polskich przepisach

Problematyka stopni alarmowych została ulokowana w obszarze zarządzania kryzysowego wraz z ogłoszeniem ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym [1]. Ustawa ta, podobnie jak jej znowelizowana wersja z 2009 r., definiowała, że wykaz przedsięwzięć i procedur systemu zarządzania kryzysowego w drodze zarządzenia, z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych, określać ma prezes Rady Ministrów [2]. Stanowił on przedmiot kolejnych zarządzeń w sprawie wykazu przedsięwzięć i procedur systemu zarządzania kryzysowego, wydanych przez prezesa Rady Ministrów w październiku 2011 r., a następnie w marcu 2016 r. Prawną delegację do ogłoszenia, zmiany i odwołania stopni alarmowych ustanawiał art. 23 ustawy [1], definiujący przesłanki do wprowadzenia poszczególnych stopni alarmowych.

Konieczność zacieśnienia współpracy pomiędzy organami administracji publicznej oraz potrzeba zdefiniowania na nowo zasad prowadzenia działań antyterrorystycznych sprawiły, że problematyka stopni alarmowych w formule rozszerzonej o zagadnienia cyberprzestrzeni została doprecyzowana w ustawie z 10 czerwca 2010 r. o działaniach antyterrorystycznych [3] oraz rozporządzeniach wydanych na mocy delegacji w niej zawartych.

Obowiązujące do tego czasu prawne podstawy wprowadzania, zmiany oraz odwoływania stopni alarmowych określone w ustawie [1] zostały uchylone, podobnie jak wykaz przedsięwzięć i procedur do wykonania w poszczególnych stopniach alarmowych wprowadzonych załącznikiem do zarządzenia nr 18 z 2 marca 2016 r. w sprawie procedur i przedsięwzięć systemu zarzadzania kryzysowego. Nadmienione zarządzenie zostało uchylone w całości wraz z dniem ogłoszenia zarządzenia nr 163 prezesa Rady Ministrów z 1 grudnia 2016 r. o analogicznym tytule [4].

Na mocy rozporządzenia [5] kierownicy służb i instytucji właściwych w sprawach bezpieczeństwa i zarządzania kryzysowego zostali zobowiązani do wypracowania procedur realizacji przedsięwzięć w poszczególnych stopniach alarmowych i stopniach alarmowych CRP w terminie 6 miesięcy, licząc od dnia ogłoszenia rozporządzenia [5].

Mając powyższe na uwadze, minister spraw wewnętrznych i administracji (MSWiA) 25 stycznia 2017 r. wydał zarządzenie nr 2 w sprawie sposobu opiniowania, wprowadzania, zmiany lub odwoływania stopni alarmowych i stopni alarmowych CRP przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz realizacji przedsięwzięć w ramach poszczególnych stopni alarmowych CRP [6].

Równocześnie kierownicy służb podległych MSWiA wydali własne decyzje w tym zakresie:

  • komendant główny Policji – decyzję nr 412 z 30 grudnia 2016 r. w sprawie procedur realizacji przedsięwzięć w ramach poszczególnych stopni alarmowych i stopni alarmowych CRP w Policji, oznaczającej w rzeczywistości – w razie wprowadzenia dowolnego stopnia alarmowego lub stopnia alarmowego CRP – przejście jednostki organizacyjnej Policji w stan podwyższonej gotowości do przeciwdziałania i minimalizacji skutków ataków terrorystycznych;

  • komendant główny Państwowej Straży Pożarnej – decyzję nr 8 z 27 stycznia 2017 r. w sprawie ustalenia zasad dotyczących wprowadzenia, zmiany lub odwołania stopnia alarmowego i stopnia alarmowego CRP oraz sposobu realizacji zadań przez jednostki organizacyjne Państwowej Straży Pożarnej dla poszczególnych stopni alarmowych i stopni alarmowych CRP, zobowiązującej kierowników jednostek organizacyjnych PSP w terminie 30 dni od jej wejścia w życie do opracowania procedur realizacji zadań w przypadku wprowadzenia poszczególnych stopni alarmowych i stopni alarmowych CRP. 

Ustawa o działaniach antyterrorystycznych [3] wskazuje cztery stopnie alarmowe w ujęciu klasycznym (ALFA, BRAVO, CHARLIE, DELTA) oraz cztery stopnie alarmowe dla zagrożeń w cyberprzestrzeni (ALFA-CRP, BRAVO-CRP, CHARLIE-CRP, DELTA-CRP). Określają one poziom ryzyka zmaterializowania się zagrożenia terrorystycznego [9], określanego przez szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (szefa ABW).

Kiedy jakie stopnie

Stopnie alarmowe lub stopnie alarmowe CRP wprowadza się w drodze zarządzenia w przypadku zagrożenia wystąpieniem lub wystąpienia sytuacji, w odniesieniu do której zachodzi podejrzenie, że powstała w wyniku działalności przestępczej o charakterze terrorystycznym.

Pierwszy – najniższy stopień alarmowy, mający charakter ogólnego ostrzeżenia (ALFA), wprowadzić można, gdy służby wskazują na możliwość wystąpienia zagrożenia terrorystycznego, przy czym zarówno jego rodzaj, jak i zakres są trudne do przewidzenia. Drugi stopień alarmowy (BRAVO) zarządza się w sytuacji, w której informacje służb wskazują na wzrost możliwości wystąpienia przewidywanego zagrożenia. Trzeci stopień alarmowy (CHARLIE) może być wprowadzony w związku z zaistnieniem zdarzenia potwierdzającego prawdopodobny cel zdarzenia terrorystycznego. Zdarzenie to godzi przy tym w bezpieczeństwo i porządek publiczny, bezpieczeństwo naszego kraju lub innych państw bądź organizacji międzynarodowych, co stanowi równocześnie zagrożenie dla RP. Sytuacją uprawniającą do wprowadzenia tego stopnia są także rzetelne i zweryfikowane informacje o przygotowywanych na terytorium RP zdarzeniach o charakterze terrorystycznym, również tych, których skutki mogą oddziaływać na Polaków przebywających poza granicami kraju lub polskie instytucje czy infrastrukturę zlokalizowaną poza granicami RP.

Czwarty stopień alarmowy (DELTA) wprowadza się w razie zaistnienia zdarzenia o charakterze terrorystycznym, które zagraża bezpieczeństwu albo porządkowi publicznemu w naszym kraju lub w innym państwie (organizacji międzynarodowej) i stwarza zagrożenie dla RP. Podstawą do wprowadzenia stopnia DELTA jest też uzyskanie informacji o zaawansowanym stanie przygotowań do przeprowadzenia ataku terrorystycznego na terytorium RP oraz w stosunku do obywateli polskich znajdujących się poza granicami RP, polskich instytucji lub narodowej infrastruktury. Zebrane informacje muszą wskazywać na nieuchronność zagrożenia.

Poszczególne stopnie alarmowe dla zagrożeń w cyberprzestrzeni są stosowane w przypadku wystąpienia analogicznych przesłanek. Muszą one dotyczyć systemów teleinformatycznych organów administracji publicznej lub systemów teleinformatycznych wchodzących w skład infrastruktury krytycznej.

Oba rodzaje stopni alarmowych można wprowadzać łącznie lub rozdzielnie. Nie ma obowiązku ich sekwencyjnego wprowadzania. Oznacza to, że z pominięciem niższych stopni można od razu ogłosić stopień wyższy. W razie wprowadzenia różnych stopni alarmowych oraz różnych stopni alarmowych CRP należy wykonywać zadania zdefiniowane w odniesieniu do stopnia wyższego.

Odwołanie stopni alarmowych lub stopni alarmowych CRP powinno nastąpić niezwłocznie po zminimalizowaniu zagrożenia lub skutków zdarzenia o charakterze terrorystycznym, stanowiących podstawę do wprowadzenia danego stopnia [2]. 

Kto wprowadza, zmienia i odwołuje

Organem uprawnionym do wprowadzania stopni alarmowych lub stopni alarmowych CRP jest prezes Rady Ministrów. Zasięga przy tym opinii ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz szefa ABW lub ministra właściwego do spraw zagranicznych i Szefa Agencji Wywiadu (szefa AW) – w zależności od obszaru, w którym wprowadza dany stopień. Należy zaznaczyć, że z powodu uchylenia zarządzenia prezesa Rady Ministrów nr 18 z 2 marca 2016 r. wygasły podstawy prawne dające władztwo do wprowadzania stopni alarmowych wojewodom, ministrom i kierownikom urzędów centralnych. Odstępstwo od tej reguły dotyczy jednak dwóch ministrów (spraw wewnętrznych i administracji oraz spraw zagranicznych) działających niejako w zastępstwie prezesa Rady Ministrów – wówczas, gdy zaistniała sytuacja została uznana „za niecierpiącą zwłoki”. W takich okolicznościach wspomniani ministrowie wprowadzają stopnie alarmowe lub stopnie alarmowe CRP oraz dokonują ich zmiany lub odwołania po konsultacji z szefami odpowiednich służb i niezwłocznym poinformowaniu o wydanym zarządzaniu prezesa Rady Ministrów.

Zakres stosowania stopni alarmowych lub stopni alarmowych CRP w świetle zapisów ustawy [3] został znaczenie poszerzony względem wcześniej obowiązujących rozwiązań. Stopnie mogą być wprowadzone, zmienione lub odwołane w odniesieniu do:

1) terytorium całego kraju,
2) obszaru jednej lub kilku jednostek administracyjnych kraju,
3) obszarów określonych w inny sposób aniżeli poprzez odniesienie do podziału administracyjnego kraju,
4) określonych jednostek organizacyjnych administracji publicznej, prokuratury, sądów lub innych obiektów administracji publicznej lub infrastruktury krytycznej,
5) przypadków, w których skutki zdarzenia o podłożu terrorystycznym godzą w polskich obywateli, infrastrukturę oraz instytucje znajdujących się poza granicami RP i wyłączonych z zakresu  obowiązywania przepisów ustawy o placówkach zagranicznych.
6) określonych placówek zagranicznych RP, tj. przedstawicielstw dyplomatycznych, stałych przedstawicielstw przy organizacji międzynarodowej, konsulatu generalnego, konsulatu, wicekonsulatu, agencji konsularnej, instytutu polskiego lub innej placówki podległej ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych, mającej siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej,
7) systemów teleinformatycznych ministra właściwego do spraw zagranicznych.

Zarządzenie prezesa Rady Ministrów wprowadzające dany stopień alarmowy powinno zawierać podstawy prawne, obszar, którego dotyczy, określony czas działania, a także zostać zamieszczone w Monitorze Polskim. Jeśli w zarządzeniu nie zdefiniowano czasu obowiązywania stopni, ich odwołanie powinno również zostać dokonane w formie zarządzenia uprawnionego do tego organu. Wprowadzenie stopnia alarmowego lub stopnia alarmowego CRP wiąże się z uruchomieniem procedury operacyjnej, zawierającej moduły zadaniowe, czyli ściśle zdefiniowane przedsięwzięcia do wykonania na rzecz ochrony ludności oraz infrastruktury [9].


Rola podmiotów resortu spraw wewnętrznych


Poza określoną w ustawie [3] rolą MSWiA w zakresie konsultacji oraz ogłaszania stopnia alarmowego lub stopnia alarmowego CRP w szczególnych warunkach pomiot ten ma nałożone zadania przygotowania do przejmowania kontroli nad zdarzeniami terrorystycznymi, reagowania w razie ich wystąpienia oraz odtwarzania zasobów wykorzystywanych do reagowania na te zdarzenia.

MSWiA w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów i ministrem obrony narodowej, po zasięgnięciu opinii szefa ABW, określa w drodze rozporządzenia katalog incydentów o charakterze terrorystycznym [10], a po uzgodnieniu z szefem ABW wydaje zalecenia szczególnego zabezpieczenia obiektów na obszarze objętym stopniem alarmowym, uwzględniające rodzaj zagrożenia wystąpieniem zdarzenia o charakterze terrorystycznym.

Po wprowadzeniu stopnia alarmowego BRAVO lub wyższego MSWiA na czas ograniczony (maksymalnie 7 dni) może wydać decyzję o zawieszeniu lub ograniczeniu ruchu na określonych przejściach granicznych. Z własnej inicjatywy lub na wniosek szefa ABW albo komendanta głównego Policji po wprowadzeniu stopnia alarmowego CHARLIE lub DELTA resort ten może zarządzić na czas obowiązywania stopnia zakaz odbywania się imprez masowych i zgromadzeń publicznych w odniesieniu do obszaru lub obiektu objętego danym stopniem alarmowym. Informację o swoim zarządzeniu przekazuje marszałkom Sejmu i Senatu RP. Zarządzenie to stanowi podstawę do działań organów gminy i wojewodów, zobligowanych do wydania decyzji o zakazie zgromadzenia albo jego rozwiązaniu, a także zakazie przeprowadzania imprezy masowej lub jej rozwiązania w czasie obowiązywania stopnia alarmowego na danym obszarze lub w obiekcie [3].

Wprowadzenie trzeciego lub czwartego stopnia alarmowego w trybie art. 16 ust 1 ustawy o działaniach antyterrorystycznych stanowi delegację do wnioskowania przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych o [3] użycie oddziałów lub pododdziałów Sił Zbrojnych RP do udzielenia wparcia Policji, jeżeli wykorzystanie tych ostatnich może okazać się lub jest niewystarczające. W przypadku zagrożenia bezpieczeństwa publicznego lub porządku publicznego MSWiA może zarządzić zadysponowanie poza oddziałami i pododdziałami Policji funkcjonariuszy Straży Granicznej według zapisów art. 18b ustawy o Policji. W razie zagrożenia bezpieczeństwa publicznego lub porządku publicznego w zasięgu terytorialnym przejścia granicznego oraz w strefie nadgranicznej do wsparcia sił Straży Granicznej minister właściwy do spraw wewnętrznych może po konsultacji z ministrem obrony narodowej wnioskować do Prezesa Rady Ministrów o użycie żołnierzy Żandarmerii Wojskowej.

Zakres stosowania obowiązujących w całym resorcie spraw wewnętrznych przepisów dotyczących stopni alarmowych oraz stopni alarmowych CRP został zweryfikowany w marcu 2017 r. w ramach ćwiczeń praktycznych obejmujących jednostki podległe oraz nadzorowane przez MSWiA. Trening aplikacyjny o kryptonimie ALFA-BRAVO został podzielony na dwa etapy. Pierwszy z nich obejmował sprawdzenie stanu gotowości do odbioru komunikatu oraz zbadanie prawidłowości obiegu informacji (od jej wysłania do uzyskania informacji zwrotnej potwierdzającej jej odbiór). Istotą drugiego etapu było zaś aplikacyjne sporządzenie dokumentów wymaganych przepisami dotyczącymi stopni alarmowych, czyli raportu dla Rządowego Centrum Bezpieczeństwa o stanie wykonania zadań oraz raportu sytuacyjny dla MSWiA o działaniach podjętych w jednostkach podległych lub nadzorowanych przez MSWiA w zakresie realizacji zadań wykonywanych w poszczególnych stopniach alarmowych.

 nowy schemat

Przypisy:
[1] Ustawa z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (DzU z 2007 r. nr 89, poz. 590 z późn. zm.).
[2] Wróbel R., Stopnie alarmowe w zarządzaniu kryzysowym, SGSP, 2016.
[3]
Ustawa z 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych (DzU z 2016 r. poz. 904).
[4] Zarządzenie prezesa Rady Ministrów nr 163 z 1 grudnia 2016 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć i procedur systemu zarządzania kryzysowego (DRM-Z-99/2016/NATO).
[5] Rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 25 lipca 2016 r. w sprawie zakresu przedsięwzięć wykonywanych w poszczególnych stopniach alarmowych i stopniach alarmowych CRP (DzU z 2016 r., poz. 1101).
[6] Zarządzenie nr 2 ministra spraw wewnętrznych i administracji w sprawie sposobu opiniowania, wprowadzania, zmiany lub odwoływania stopni alarmowych i stopni alarmowych CRP przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz realizacji przedsięwzięć w ramach poszczególnych stopni alarmowych CRP
[7] Pączek W., Piątek Z. (red.), Zasady funkcjonowania Narodowego Systemu Pogotowia Kryzysowego, wyd. SRWO, Warszawa 2007.
[8] Piątek Z. (red.), Narodowy System Pogotowia Kryzysowego, wyd. SRWO, Warszawa 2007. [9]        Wróbel R., Przygotowanie podmiotów ochrony infrastruktury krytycznej w Polsce, wyd. SGSP, Warszawa 2016. [10] Katalog incydentów jest zdefiniowany w treści załącznika do rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych z 22 lipca 2016 r. w sprawie katalogu incydentów o charakterze terrorystycznym (DzU z 2016 r., poz. 1092).

st. sekc. dr inż. Rafał Wróbel jest adiunktem w Zakładzie Analiz Bezpieczeństwa Cywilnego WIBC SGSP specjalizującym się w problematyce stopni alarmowych,
ciągłości działania oraz ochrony infrastruktury krytycznej

kwiecień 2017